Бюджет-2013
Основным трендом недели стала подготовка бюджета на 2013 год. Дефицит толкает Кабмин к болезненным мерам: переходу на программно-целевой принцип бюджетирования и ужесточению системы госзакупок.
Переход от сметного к программно-целевому принципу формирования бюджета лоббировал еще Кудрин. Однако до последнего времени против проектов опального чиновника выступали сильные представители правительства. Согласно предложениям Минфина правительство четко формулирует политику государства, которая затем укладывается в финансируемые из бюджета государственные программы (ГП). ГП, по замыслу Минфина, должны представлять собой совокупность ведомственных целевых программ, более узких по направлениям и масштабам, за которыми стоят конкретные результаты: предоставить определенное количество субсидий, оказать расписанный объем услуг, поддержать конкретную группу граждан. Эти конкретные результаты станут формой отчетности, и по ним будет проверяться эффективность проделанной работы и оцениваться необходимость существования ГП в дальнейшем.
При этом переход на новые принципы финансирования коснется всех бюджетных организаций, и со временем они будут получать средства не через смету, как было ранее, а через субсидии. Полномочия руководителей госучреждений будут расширены, фактически они должны превратится в топ-менеджеров, чья эффективность будет оцениваться при планировании бюджетных расходов. Фактически, Минфин пытался выстроить озвученную еще несколько лет назад идеологию бюджетирования, ориентированную на результат. Ряд изменений на этом направлении Алексею Кудрину удалось провести, однако уход экс-чиновника существенно затормозил реализацию проекта. Поддержка главы правительства позволит активизировать переход на программно-целевой принцип бюджетирования.
Борьба за систему госзакупок идет давно. До последнего времени считалось, что курировать стратегическое направление будет Игорь Шувалов, однако позиции первого вице-премьера серьезно ослабли. Группа Шувалова контролирует антикризисную политику правительства, поэтому «ситуационное» влияние вице-премьера на госсектор весьма обширно и включает различные отрасли экономики. Большинство госкомпаний получали поддержку только после одобрения на профильной комиссии Шувалова. Кроме того, вице-премьер формировал «основу» списка стратегических компании (в том числе, и госкомпаний), которые получили доступ в системе госгарантий. И, несмотря на то, что механизм их предоставления оказался запутанным и неэффективным, включение в доступ к госгарантиям в последние годы оставалось наиболее мощным инструментом контроля за деятельностью госсектора.
В последние месяцы первый вице-премьер несколько ослабил аппаратные позиции. Шувалов возглавляет наиболее влиятельную правительственную комиссию по повышению устойчивости развития российской экономики. Этот орган, созданный в кризис, контролирует распределение госгарантий - основного источника госфинансирования. Кроме того, комиссия проводит антикризисную политику в отраслях, формально не относящихся к сфере компетенции Шувалова. Например, структура готовит предложения по реформированию автопрома (сфера прямой ответственности Дворковича), стабилизации на рынке труда (сфера ответственности Владислава Суркова), проблемам ОПК (сфера ответственности Рогозина) и др. Учитывая, что антикризисная политика сменяется политикой осторожного роста, функционал Шувалова существенно снижается. Новые полномочия по контролю госзакупок должны были вернуть пошатнувшиеся в последние месяцы аппаратные позиции вице-премьера или наполнить должность экс-помощника президента дополнительным функционалом. Однако информационная кампания, развернутая против чиновника и членов его семьи перед назначением правительства ослабили позиции чиновника и усилили возможности Минфина.
Основным риском федерального бюджета остается межбюджетный трансферт. Задолженность бюджетов второго (регионального) и третьего (территориального) уровня в последние месяцы увеличивается повсеместно. Однако активнее всего наращивает задолженность Европа. Причем, наибольшую активность проявляют страны с высоким уровнем бюджетной автономии. Ничего удивительного в росте региональной задолженности нет, области традиционно наиболее чувствительны к кризисным явлениям: бюджеты регионов формируются из подоходных налогов и налогов на недвижимость. Именно эти сборы наиболее чутко реагируют на изменение экономической конъюнктуры. О проблемах с региональными финансами уже заявили Италия и Испания. Так, в 2012 году Риму предстоит погасить 183 млрд евро своих обязательств, львиная доля которых приходится именно на области страны. Компанию восточному соседу составили испанцы. Мадрид уже ищет дополнительные 26 млрд евро на поддержку регионов, 3/4 которых уже обратились за финансированием. При этом хуже всего обстоят дела у некогда флагмана испанской экономики – Каталонии. Регион должен более 40 млрд евро, и это при бюджетном дефиците в 3,7%.
На фоне европейских стран субъекты РФ чувствуют себя намного увереннее. Действительно к 2012 году 62 субъекта РФ увеличили свои долговые обязательства. Однако их уровень остается намного ниже и в абсолютных, и в относительных показателях. Более того, 20 регионам удалось сократить внешнюю задолженность.
Риски состоят не в объемах долга, хотя они тоже крайне важны, а в структуре субъектов РФ. Более 50% российского ВВП производится в шести регионах: трех центрах потребления (Москва, Московская область, Санкт-Петербург) и трех центрах добычи (Тюменская область, Ханты-Мансийский АО, Ямало-Ненецкий АО). Сложности именно в этих регионах могут серьезно подорвать консолидированный бюджет РФ. Причем, центры потребления реагируют на снижение доходов граждан, а центры добычи - на падение спроса на внешних сырьевых рынках. Для того, чтобы снизить риски и не попасть в «ловушку Южной Европы», когда именно лидеры потащили консолидированные бюджеты вниз, Минфину необходимо диверсифицировать развитие остальных субъектов РФ и повышать эффективность управления на региональном уровне, формирую финансовый каркас системы.
В этом отношении интересно, что в последний год регионы начали сокращать разрыв с флагманами. Так, по доле прибыльных предприятий некоторые субъекты вплотную подобрались к уровню Москвы (78%), а некоторые даже перегнали. А по инвестициям в основной капитал конкуренцию лидерам составили Дальневосточные субъекты и регионы Центральной России (помимо Московской агломерации). Для того, чтобы сбалансировать региональные финансы, необходимо поставить работу по повышению эффективности госуправления на системные рельсы. Это придаст развитию субъектов РФ планомерность и предсказуемость.
Дмитрий АБЗАЛОВ, Центр политической конъюнктуры
