«Минск»: попытка «разморозки»

На сегодняшний день дискуссия о размещении миссии ООН в Донбассе заместила собой все остальные проблемы мирного урегулирования конфликта на востоке Украины.

В результате такие важные вопросы, как алгоритмы и конкретные сроки приведения в соответствие украинского законодательства с требованиями Минских соглашений (предоставление на постоянной основе особого статуса неподконтрольным Киеву территориям в результате конституционной реформы, принятие амнистии и других изменений, которые все вместе должны подготовить законодательную базу для проведения выборов и последующего сосуществования Донбасса и Украины в рамках единого государства), ушли из фокуса внимания участников переговоров. Установление безопасности вообще перестало рассматриваться вне вопроса о достижении согласия по поводу введения «голубых касок». Вхождение ООН в мирный процесс в качестве нового субъекта начинает трактоваться как универсальная панацея от всех проблем «Минска», как способ ухода от противоречащих интерпретаций причин конфликта сторонами и международными гарантами.

Прежде всего, речь идет о Соединенных Штатах и Украине, к позиции которых постепенно подтягиваются с теми или иными оговорками европейцы. Вашингтон и Киев настаивают на том, что принятие резолюции СБ ООН по «голубым каскам» сейчас является приоритетным вопросом урегулирования, решение которого выведет переговорный процесс из тупика. Так, специальный посланник США Курт Волкер выразил уверенность, что «благодаря международной миротворческой миссии мы сможем обеспечить безопасность, предоставить время и пространство для Украины, и она сможет начать выполнять остальные условия Минских соглашений». А Порошенко в начале октября заявил, что «размещение на всей оккупированной территории Донбасса «голубых касок» ООН стало бы реальным прорывом в процессе мирного урегулирования, мощным фактором деэскалации».

Для понимания происходящего следует напомнить, что размещение миссии ООН не предполагается Минскими соглашениями. В соответствии с минским Комплексом мер урегулирование конфликта должно происходить в формате Контактной группы, посредническая роль в которой возложена на ОБСЕ. На этой площадке стороны должны обсуждать и согласовать друг с другом конкретные шаги по имплементации подписанных договоренностей.

Вопрос о том, как совместить вхождение ООН в мирный процесс с Минскими соглашениями, является открытым и спорным. Более того, Соединенные Штаты и, в первую очередь, Украина по возможности стараются избегать его. Вместе с тем, для России он является одним из важнейших, поскольку выдвижение ООН на первый план в мирном урегулировании может привести к фактическому отказу от «Минска».

Между Россией, Западом и Украиной сохраняется и разное понимание мандата миссии ООН. Запад ухватился за предложение Путина, вкладывая в него совершенно другой смысл. Миссия ООН интерпретируется как миротворческая миссия с широким мандатом, в то время как Россия неизменно подчеркивает охранный характер миссии. Отсюда возникло искаженное понимание участниками переговоров мотивов друг друга, которое отражается в их публичных высказываниях и предлагаемых политических шагах. Поэтому, когда западные политики и эксперты говорят о том, что согласны с предложением России о введении миссии ООН в Донбасс, они, как правило, имеют в виду миротворческую миссию, которую Кремль в действительности не предлагал и целесообразность которой отрицает.

В итоге, в данный момент на столе переговоров лежат три варианта миссии ООН в Донбассе.

Первый, российский, вариант сводит функцию «голубых касок» к охране мониторинговой миссии ОБСЕ на всей линии разграничения сторон, а также в пунктах хранения тяжелых вооружений. Условиями для дислоцирования такой миссии являются полное прекращение огня, отвод тяжелых вооружений в соответствии с Минскими соглашениями, а также прямое согласие ДНР и ЛНР. Республики уже выступили с призывом обсудить с ними размещение миссии в рамках Контактной группы.

Второй, украинский, вариант состоит в том, чтобы разместить в Донбассе миротворческую миссию ООН с полным доступом ко всей зоне конфликта, включая неподконтрольный Киеву участок российско-украинской границы. Широкий миротворческий мандат миссии предполагает, что «голубые каски» получат право по обеспечению вывода тяжелого вооружения и иностранных граждан, защите гражданского населения вплоть до разведения стороны в случае необходимости.

Российская сторона назвала такой мандат миссии «оккупацией» Донбасса. Его реализация, с точки зрения Москвы, приведет к превращению ООН в ключевого игрока в процессе урегулирования. На территории ДНР и ЛНР будет создана временная администрация ООН, которая сконцентрирует в своих руках вопросы управления – от безопасности, восстановления жизненно важной инфраструктуры, решения повседневных вопросов мирного населения до организации выборов. Как следствие, самороспуститься должны не только республики. Роль ОБСЕ и «нормандской четверки» также будет сведена на нет. Таким образом Киев рассчитывает добиться тех целей, которые он преследует с самого начала мирного процесса, - дезавуирование невыгодных для себя Минских соглашений и переход к другой, более отвечающей его интересам формуле прекращения конфликта.

Третий, компромиссный, вариант, который в настоящий момент хочет «продать» России американский посланник Курт Волкер, берет за основу российское предложение. В зоне конфликта дислоцируется контингент ООН, основной задачей которого будет сопровождение и охрана наблюдателей ОБСЕ. Однако «голубые каски» получают доступ ко всей неподконтрольной Киеву территории Донбасса, поскольку в мандате миссии ОБСЕ обозначено требование полного доступа СММ ко всей зоне конфликта.

Вашингтон хочет добиться принципиального согласия от Кремля с самой идеей развертывания в Донбассе миссии ООН на всей подконтрольной ополченцам территории. Кроме того, американские переговорщики исходят из того, что появление «голубых касок» ООН на всей территории конфликта снизит давление на Порошенко внутри страны, чтобы Киев, наконец, смог приступить к имплементации политической части договоренностей. При этом американские дипломаты на словах понимают все риски, связанные с приглашением ООН к процессу урегулирования. Ни ограниченный, охранный, ни широкий, миротворческий, варианты миссии не гарантируют конечного успеха, если Киев не предпримет параллельные действия в политической сфере. Однако они продолжают убеждать российскую сторону в том, что у Киева не останется аргументов для невыполнения «Минска» после решения за счет ООН всех проблем безопасности. Одновременно, прощупывая почву для компромисса, украинской стороне американцы «продают» идею, что сам факт появления «голубых касок», даже с узким, охранным мандатом, радикально изменит баланс сил в зоне конфликта.

Тем не менее, в любом случае, общий успех миссии будет зависеть, как минимум, от двух слагаемых, которые придется учитывать всем переговорщикам.

Во-первых, все стороны конфликта, включая республики, должны иметь не только единое и исчерпывающее понимание функционала «голубых касок», но и отождествлять цели их размещения в Донбассе со своими интересами в данном конфликте. В частности, только при этом условии заработает соглашение о прекращении огня. В свою очередь, оказание силового давления на Россию, республики или Украину с целью навязывания того или иного варианта участия ООН в урегулировании не сработает. В таком случае либо вообще резолюция не будет поставлена на голосование или заблокирована, либо миссия после своего размещения рискует превратиться в сторону конфликта, как это было в Сомали в 1993 году, или в выведенного из игры наблюдателя, как в Боснии в 1995 году.

Во-вторых, требуется прямая увязка размещения миссии с процессом политического урегулирования, то есть с выполнением украинской стороной своих обязательств. Как известно, на всем протяжении конфликта для России и республик это ключевой вопрос. Он означает, что Киев должен выложить на стол переговоров четкие и реалистичные алгоритмы имплементации политического блока Минских соглашений, то есть изменения своего законодательства, включая Конституцию. Самой надежной гарантией будет увязывание этих алгоритмов с таймингом дислоцирования миссии ООН в тексте самой резолюции и в «дорожной карте», которую согласует «нормандская четверка» и поддержат Соединенные Штаты. При этом необходимо предусмотреть такой механизм, чтобы конкретные шаги в политической части были сделаны как до, так во время и после развертывания «голубых касок». Конечной точкой маршрута являются проведение выборов по украинскому законодательству не территориях, которые в настоящий момент контролируют ДНР и ЛНР, и возвращение украинского суверенитета над ними.

Какой мандат миссии окажется согласованным и будет ли согласован вообще, скорее всего, будет понятно в течение ближайших месяцев. Для Киева оптимально было бы решение вопроса до 31 декабря 2017 года, когда Украина выйдет из числа непостоянных членов СБ ООН. Но времени для такого сценария практически не осталось. В целом Порошенко заинтересован во введении «голубых касок» до начала президентской кампании, то есть до осени 2018 года, чтобы вернуть себе образ миротворца.

Что касается России, то можно представить, что достижение компромисса по резолюции с учетом всех требований Кремля и, как следствие, появление реальных перспектив нормализации ситуации в Донбассе могло бы быть в позитивном ключе разыграно в рамках президентской кампании, то есть до марта 2018 года. Однако следует признать, что у России сейчас нет никаких причин спешить.

До Нового года рубежной датой станут переговоры Волкера и Суркова в Белграде 13 ноября, которые пройдут на негативном фоне после решения Трампа не проводить официальную встречу с Путиным во Вьетнаме. Если не удастся здесь достичь взаимопонимания, то вопрос будет отложен до февраля следующего, 2018 года.

К перспективам развития переговоров пока, скорее, следует относиться с осторожным пессимизмом. Соединенные Штаты пытаются убедить Россию в своем варианте, не конкретизируя шаги Киева по политическому треку. Как и раньше, они ссылаются на «особые внутриполитические условия», в которых находится президент Порошенко и его неспособность давать выполнимые и верифицируемые обещания, ограниченные определенными временными сроками. В свою очередь, республики ясно дают понять, что готовы интегрироваться только в «новую Украину», требуя от Киева разблокирования политического трека «Минска». Поэтому без артикулирования политических шагов с украинской стороны и создания надежных гарантий для их выполнения, на которые могут положиться и Россия, и республики, миссия ООН будет обречена на провал в любом формате.

Олег Игнатов, политолог

Центр политической конъюнктуры специально для «Актуальных комментариев»