О децентрализации на Украине

Подготовленный по инициативе Петра Порошенко проект изменений в Конституцию, зарегистрированный на днях в Верховной Раде, критикуется за то, что он якобы не способствует децентрализации. На самом деле, это не совсем так.

На низовом уровне действительно происходит не децентрализация, а полностью противоположный процесс – добровольное объединение общин. То есть таки централизация.

Смысл процесса заключается в том, чтобы создать «третий уровень» самоуправления – после области (региона) и района будет идти «община». Что как бы соответствует европейской практике. При этом предполагается, что общин будет больше, чем сейчас районов (по правительственному проекту их будет 750, против 468 районов; кстати, районы остаются, но тоже укрупняются – их будет около 150), а, значит, центры предоставления административных услуг приблизятся к гражданам. Кроме того, общины будут более экономически состоятельны, чем отдельные населенные пункты. При этом надо понимать, что община как административная единица отличается от общины как группы совместно проживающих людей.

На этом уровне существует масса сомнительных моментов.

Во-первых, сам принцип формирования «общин» содран с Европы без учета местной специфики. На Украине территориальная община – это жители населенного пункта, действительно связанные общими интересами. На практике это будет означать объединение сел, иногда довольно далеко стоящих друг от друга. При этом села и небольшие города самоуправление теряют (а это и был базовый уровень именно местного самоуправления).

Во-вторых, уже сама по себе установка на создание определенного количества общин заставляет полагать, что создание общин (админединиц) дело таки действительно добровольное – хочешь, не хочешь, а объединяться надо.

В-третьих, если объединить три бедных села, то из них никак не удастся получить богатую общину. А в подавляющем большинстве случаев на депрессивной территории большинство населенных пунктов депрессивные. Если же удастся найти село богатое, то присоединение к нему нескольких сел бедных опять-таки даст в результате бедную общину.

В-четвертых, мало перенести центр предоставления услуг ближе к месту проживая людей. Надо еще и создать соответствующую инфраструктуру. Она же сейчас ориентирована на райцентры, куда ведут дороги, есть маршруты общественного транспорта (самого транспорта на них, правда, чаще всего нет), там есть соответствующие помещения (например, центральная районная больница – целый комплекс специализированных построек). Финансов для того, чтобы создавать такую инфраструктуру в преддефолтной и ведущей войну стране нет. Впрочем, скорее всего, вопрос о выделении этих средств и ставиться не будет – в соответствии с принципом субсидиарности свои потребности общины должны финансировать сами. Т.е. на практике центры предоставления услуг если и приблизятся, то чисто теоретически.

На центральном уровне также идет процесс, который трудно назвать децентрализацией. Президент, например, получает право прекращать полномочия местных советов. Причем и Порошенко, и Гройсман прямым текстом утверждают, что эта норма введена исключительно для пресечения сепаратизма. На практике это может означать все что угодно – «сепаратизм» сейчас трактуется крайне расширительно. Например, будет ли основанием для введения прямого управления общиной недостача во время очередной волны мобилизации?

Так что же децентрализации на самом деле нет? Почему же, она есть – уровень регионального управления (области и районы) из реформы практически выпадает. Формально их полномочия сохраняются (собственно, их и так немного – обл- и райсоветы принимают бюджеты, да программы социально-экономического развития), фактически же они теряют значительную часть возможностей (финансовых, прежде всего) в пользу общин. Теряют управленческие полномочия и главы администраций (префекты).

Зачем это делается тоже, в общем-то, понятно.

Во-первых, именно на этих уровнях существуют местные бизнес-политические элиты. Сейчас их фактически дезинтегрируют. Часть вынуждена будет работать на уровне общин, а часть – эмигрирует в Киев (где их судьба хорошо видна по весу команды «хозяина Закарпатья» Балоги).

Во-вторых, понятно, что вести речь о федерализации или выходе из состава Украины можно на уровне области. На уровне общины такая деятельность особого смысла лишена. Объединить же несколько общин с «сепаратистскими» целями технологически сложно.

Так что децентрализация таки будет, но за счет регионального самоуправления. Впрочем, доля местного самоуправления (на уровне населенного пункта) тоже снизится. А полномочия президента вырастут.

Василий Стоякин, директор Центра политического маркетинга, специально для «Актуальных комментариев»

Все статьи автора