Перераспределение полномочий
Президент России Дмитрий Медведев признал, что предыдущие попытки перераспределить полномочия между федеральным центром и регионами были неудачными, и поручил Совету Федерации проанализировать ситуацию и предложить ему комплексное решение проблемы.
«Мы неоднократно обсуждали вопрос перераспределения полномочий между федеральным центром, регионами и органами местного самоуправления. Сколько я ни работаю, за последние почти 12 лет - мы все время что-то перераспределяем, но, к сожалению, толка от этого не так много», - сказал Дмитрий Медведев на встрече с руководством Совета Федерации.
Однако, по его словам, «это не значит, что все решения до этого были неправильные».
По его мнению, «мы пока не создали оптимальной конструкции распределения полномочий». При этом, добавил он, «такая конструкция в любом случае не будет вечной».
«Губернаторы и региональные собрания должны получить такое количество полномочий и возможностей, которое будет необходимо и достаточно для решения их задач, чтобы они сами определяли экономическую и социальную жизнь своих территорий, и в то же время, чтобы они могли со своими полномочиями справиться», - считает он.
Дмитрий Медведев заметил, что во время предыдущего опыта, «перераспределяя полномочия, мы сталкивались с тем, что эффекта не возникало». «Почему? Основная причина заключается в том, что нет стимула или недостаточно стимулов и возможностей, чтобы увеличивать собственные доходы», - заметил президент.
По его словам, «сегодня чем больше средств территория зарабатывает, тем больше ей приходится направлять в федеральный центр». «Это очевидная проблема межбюджетных отношений, и она должна корректироваться», - заявил глава государства.
Медведев при этом подчеркнул, что передача полномочий в регионы часто происходила «без должного финансового обеспечения». «По сути, на регионы и муниципалитеты просто сбрасывали полномочия: они там разберутся, а на нас этой проблемы нет. Не буду скрывать, неоднократно это слышу от коллег», - заметил он.
«Это не решение задачи, - сказал он. - Решение не становится проще, и в то же время, возникает иллюзия, что теперь федеральная власть этим не занимается, а занимается регион. А как регион занимается? Никак не занимается, потому что нет денег».
«Чем так передавать, лучше вообще ничего не передавать, а просто признать, что нет пока возможности финансировать эти полномочия. Это будет честнее и по отношению к нашим гражданам, и по отношению к тем, кто занимается проблемой на местах», - убежден президент.
При этом, к вопросу перераспределения полномочий нужно подходить не абстрактно, а взвешенно, основательно прорабатывая вопрос, из каких источников будут финансироваться передаваемые полномочия, заявил президент.
«Мы должны к таким вещам относиться не абстрактно, а с подходом - что будет работать, а что – нет», - сказал Дмитрий Медведев на встрече с руководством Совета Федерации.
«Мы должны несколько раз обсудить тему о том, за счет каких источников будут финансироваться передаваемые полномочия, чтобы это не превращалось в скидывание полномочий на региональные или муниципальные уровни», - сказал глава государства.
Президент также заявил, что в результате перераспределения полномочий между центром и регионами количество федеральных органов и федеральных служащих должно сократиться.
По словам президента, «у нас огромное количество федеральных служащих и огромное количество структур, которые ищут себе работу». Но их наличие, считает он, «не означает, что их нужно все разогнать».
По данным Медведева, в России тысячи органов государственной власти. «Их количество выросло особенно в тот период, когда мы занимались укреплением страны - укреплением федерального начала, и вместе с укреплением основ страны выросло количество чиновников», - сказал президент.
В регионах и муниципалитетах должен существовать кадровый резерв управленцев, считает президент РФ Дмитрий Медведев.
«В муниципальное управление должны приходить подготовленные люди. Люди, которые имеют не только глубокие знания, но и управленческие навыки, которые способны общаться с людьми, способны ходить по земле и решать вполне земные задачи, а не разглагольствовать в кабинетах», - заявил Медведев на встрече с руководством Совета Федерации.
«Где взять таких людей? Нужно иметь кадровый резерв, который будет позволять партии, которая претендует на формирование того или иного органа местного самоуправления, - это может быть "Единая Россия" или другая партия, - но в любом случае это должны быть люди, которые имеют приличный управленческий опыт», - сказал Медведев.
Он отметил, что даже во времена Советского Союза существовал кадровый резерв и «абсолютно неопытные люди не могли возглавить даже поселковый совет».
«Нужно обязательно создавать кадровый резерв и систему социальных "лифтов", позволяющих привлекать подготовленную молодежь», - добавил президент.
В свою очередь, председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко заявила, что предложения Совета Федерации, касающиеся перераспределения полномочий между центром и регионами, повлекут за собой изменение и межбюджетных отношений.
«Мы не будем руководствоваться принципом "берите полномочий сколько хотите". Главное - распределить полномочия на те уровни власти, где они наиболее эффективно будут реализовываться. И здесь возможна как передача части полномочий на федеральный уровень и наоборот - федерального на региональный и муниципальный», - сказала Матвиенко.
Как отметила спикер СФ, «поспешная передача полномочий на муниципальный уровень, в частности в здравоохранении, привела к тому, что из-за отсутствия финансирования эти полномочия просто не реализовывались».
«Все полномочия должны быть подкреплены постоянным источником финансирования, и те предложения, которые будут подготовлены, влекут за собой изменение межбюджетных отношений», - заявила Матвиенко.
Совет Федерации также намерен до конца года завершить оптимизацию работы внутрипарламентских структур и своего аппарата, сообщила Дмитрию Медведеву председатель верхней палаты парламента.
«Поднимать авторитет Совета Федерации необходимо, но это во многом зависит от нас, от того, как эффективно мы будем работать. Мы понимаем необходимость модернизации внутрипарламентских структур», - сказала Матвиенко.
Она отметила, что 27 комитетов и комиссий - это много для 166 членов Совета Федерации. «И все согласились с тем, что должно быть десять полноценных комитетов по самым актуальным проблемам», - подчеркнула Матвиенко.
«Мы полагаем, что до конца года мы оптимизацию нашей внутрипарламентской структуры завершим и, в том числе, оптимизацию работу аппарата палаты, который тоже нуждается в сокращении в соответствии с вашим указом», - сказала председатель Совета Федерации.
Говоря о законодательной работе, Матвиенко подчеркнула, что верхняя палата парламента должна стать своего рода «лифтом для региональных законодательных инициатив, законов, которые отражают интересы людей, поскольку, к сожалению, самим регионам с этим не справиться, из-за сложной бюрократической согласовательной машины». «Мы планируем организовать сопровождение таких региональных законодательных инициатив для того, чтобы важные и нужные для людей законы доходили до их принятия», - сказала Валентина Матвиенко.
На прошлой неделе Матвиенко предложила план сокращения комитетов и комиссий Верхней палаты. По ее словам, работа эта, как ожидается, будет завершена к концу текущего года. Отметив, что сокращение – «непростой» и «болезненный» вопрос, спикер, тем не менее, заверила, что реформировать Совет Федерации, «ломая через колено», никто не собирается.
Согласно проекту новой структуры комитетов, вместо нынешних 27 комитетов и комиссий в верхней палате планируется оставить только 10 комитетов, в том числе: по госстроительству и правовым вопросам; по делам Федерации и региональной политике; по регламенту; по обороне и безопасности; по международным делам; по бюджету; по экономической политике; по природным ресурсам; по социальной политике и по образованию, науке и информации. Кандидаты на посты руководителей этих комитетов в розданном сенаторам документе не указаны.
При этом, по данным некоторых СМИ, реформа, инициатором которой выступила Валентина Матвиенко, - своего рода эксперимент: в дальнейшем такая же реструктуризация ожидает и Государственную Думу - соответствующий план по унификации внутренней структуры обеих палат Федерального собрания сейчас находится в процессе проработки.
Кроме идеи о реформе внутреннего устройства верхней палаты парламента, Матвиенко в качестве спикера заявила еще ряд инициатив. В частности, она высказалась за улучшение взаимодействия с депутатами нижней палаты.
«К сожалению, многие законодательные инициативы Совета Федерации часто не находят поддержки в Государственной Думе, что вызывает обоснованное недовольство сенаторов. Я думаю, это просто отсутствие контакта нормального рабочего, его надо наладить», - сказала Валентина Матвиенко в конце сентября на встрече с премьер-министром РФ Владимиром Путиным.
Одним из результатов такого взаимодействия стал законопроект, позволяющий сенаторам продолжать свои полномочия, не проходя заново процедуру выборов - документ был согласован спикерами обеих палат парламента: Валентиной Матвиенко и Борисом Грызловым. Последний отметил, что это стало первым случаем, когда два председателя палат «подписали внесение федерального закона в Госдуму, касающегося одной из палат». В свою очередь, Валентина Матвиенко тогда заявила, что подобная практика будет повторяться, когда «речь будет идти о важных федеральных законах».
Приход Матвиенко на пост спикера Совфеда, по данным социологов Фонда «Общественное мнение», не остался незамеченным в обществе: после известия об этом рейтинг верхней палаты вырос на 8%. При этом, как показывают исследования, Совету Федерации россияне доверяют больше, чем Госдуме: 32% против 27% соответственно.
Встреча президента с председателем верхней палаты российского парламента была запланирована еще летом, когда Дмитрий Медведев предлагал Валентине Матвиенко возглавить Совет Федерации. Уже тогда было ясно, что это назначение - не просто предложение губернатору Петербурга некой синекуры, где она будет сидеть на политической пенсии. Явно Дмитрий Медведев имел в виду, что верхнюю палату необходимо привести в серьезный рабочий вид, потому что в период председательства Сергея Миронова происходящее в Совете Федерации мало было похоже на реальную эффективную работу. Много было слов, много было символических жестов, но смысл существования верхней палаты не был понятен как самим сенаторам, так и большинству населения России. А между тем, если Россия - федеративное государство, а значит, Совфед не может бездействовать. Если он бездействует – значит, не выполняет свои функции. Палата должна самым серьезным образом влиять на выработку проектов, потому что, зачастую, получается, что Госдума пытается создать закон, который не работает нигде, и так происходит только потому, что в законотворчестве не учитывается региональная специфика.
Поэтому, я убежден, разговор Дмитрия Медведева и Валентины Матвиенко будет серьезным, а предложения по реформированию верхней палаты будут сформулированы в ближайшее время. Очевидно, изменения будут очень значимыми: от реформы внутренней, то есть пересмотра количества и названия комитетов, вплоть до, возможно, очередного изменения порядка формирования Совета Федерации.
Хотелось бы придать нашим сенатором чуть большую легитимность. Сейчас их выбирают региональные законодательные собрания, но все равно у всех остается ощущение, что это люди назначенные, а не выбранные. Так что новой главе Совета Федерации следовало бы подумать, как сделать процедуру формирования верхней палаты парламента максимально приближенной к выборной процедуре.
По поводу взаимоотношения Совета Федерации с нижней палатой, как я уже сказал, законы, принимаемые Госдумой, должны быть выверены с точки зрения их применимости во всем многообразии регионов России. То есть парламент должен производить такие законы, которые можно было бы назвать гибкими. И, соответственно, если начнется внутренняя реформа Совета Федерации, если номенклатура комитетов, существующая сейчас, будет пересмотрена и эти комитеты получат новое содержание, а не просто новое название, то, наверное, это должно отразиться и на структуре Государственной думы. Там сейчас 32 комитета, и зачастую эти комитеты создаются не под реальные проблемы, а по некой такой традиции, по отраслевому принципу, или даже под какого-то человека. Так что влияние реформ, проводимых в Совфеде, должно чувствоваться и в нижней палате парламента тоже.
В целом, я рассматриваю встречу президента со спикером Совфеда, как серьезную заботу Дмитрия Медведева о том, чтобы в будущем, после окончания очередного избирательного цикла, который открывает, по сути, новую политическую эпоху в России, наш парламент был коренным образом преобразован. Потому что идея Медведева о «большом правительстве», то есть о правительстве, в работе которого принимают участие, в том числе и высшие законодательные органы страны, может быть реализована, только если парламент будет серьезно реформирован.
Законодательному органу, естественно, необходимо для нормального функционирования значительное число разнообразных комитетов. Ведь реальная работа парламента, прежде всего, строится на решениях, обсуждаемых внутри комитетов, и критика в отношении сокращения их количества вполне понятна.
Другое дело, что ни Совет Федерации, ни Государственную думу нельзя было в последние годы назвать полноценно работающими законодательными органами. Обе палаты парламента зачастую просто-напросто оформляли те решения, которые принимала исполнительная власть. И если такая ситуация, при которой эти органы остаются всего лишь канцеляриями, сохранится, то, безусловно, число комитетов нужно будет сокращать. Но если речь идет о полноценных законодательных органах, то, конечно, комитетов должно быть больше.
Мы видим проблемы с качеством законодательной работы в России. Мы видим, что многие задачи, в том числе и учет зарубежного опыта законодательной работы, решаются в недостаточном объеме. Поэтому такие рабочие органы, как комитеты, весьма полезны для Госдумы. Что же касается Совета Федерации, то здесь понятно, что во многом он является декоративной структурой и давно уже не претендует на роль палаты парламента, где принимаются значимые решения. Поэтому недостаток комитетов там не так важен и ощутим.
Проблема - в том, что на данный момент важность Совета Федерации весьма невелика. И пока он является условным органом, требовать от сенаторов посещать все заседания достаточно странно, поскольку понятно, что решения Совета Федерации ничего не означают и всегда предсказуемы. Поэтому, если Валентине Матвиенко нужно сейчас утвердиться на новом посту и доказать свою необходимость и значимость, то она может, конечно, почистить Совет Федерации от тех или иных его членов или комитетов. Но политической необходимости такой перетряски Совфеда нет и не будет до тех пор, пока мы не увидим со стороны исполнительной власти готовности к упрочению роли парламента в жизни России.
Совет Федерации существует в России только потому, что он упомянут в Конституции, и никому нет охоты ее менять. Реально же действующего органа под названием Совет Федерации сегодня в России, конечно, нет.
Что касается предложенных Матвиенко изменений, то я являюсь сторонником простой достаточно точки зрения: нужно решать вопрос не формы, а содержания. Очень многие изменения, которые сейчас планируются и обсуждаются, касаются формы: много комитетов в Совете Федерации или в Думе или мало, большое правительство или малое и т.д. Я считаю, что главным является не наличие или отсутствие тех или иных комитетов, содержание работы, программа. Если структурные изменения Совета Федерации привели бы к росту влияния регионов на принятие решений, если бы в результате реформ вычистили оттуда свадебных генералов, то это было бы большим позитивом. А количество комитетов никакого отношения к содержанию работы не имеет.
То есть главное, что сейчас должно произойти – все должны увидеть результативность работы Совета Федерации. Результативность заключается именно в том, чтобы инициировать законодательную активность, чтобы создать механизм, через который мнение позиции регионов на федеральном уровне будет гораздо более активно продвигаться. Когда мы говорим сейчас о реструктуризации, о том, что муниципалитетам нужно дать больше прав и возможностей, больше свободы, то, собственно говоря, Совет Федерации всегда являлся таким органом, который защищал свободу и равноправие регионов. В последний год это стало не так. Поэтому, если Матвиенко предложит какие-то механизмы, которые эту ситуацию изменят, это было бы очень неплохо. Но со структурными реформами это мало связано. Структуру меняют за смыслом, за содержанием, а не содержание приходит в структуру.
Что касается того, как будут выстраиваться отношения между Советом Федерации и Госдумой, то это взаимодействие зависит от комплекса вопросов. Во-первых, от того, какая будет Государственная Дума, и собственно говоря, кто там будет работать. Во-вторых, от принципиальной позиции того же Совета Федерации. В Совете Федерации достаточно большое количество рычагов влияния и способов продемонстрировать Государственной Думе РФ, какая палата в Федеральном Собрании является верхней, а какая нижней. А если все вопросы решаются только высшим руководством, а внизу только тишь да благодать и демонстрация солидарности, то, проблема, которую обозначила Матвиенко, что многие законодательные инициативы Совета Федерации часто не находят поддержки в Государственной Думе, что вызывает обоснованное недовольство сенаторов, будет продолжаться и впредь.
Палаты парламента должны выполнять каждый свою функцию. В случае если, допустим, решение Государственной Думы будет входить в некоторые противоречия с мнением регионов, которые представлены в Совете Федерации, то очевидно совершенно, что это - ситуация рабочего конфликта, ее бояться не надо, и она должна разрешаться. Но при этом у Совета Федерации тоже должна быть своя позиция. До сего момента не было у Совета Федерации никакой позиции, она формировалась в другом месте. Поэтому, если Матвиенко способна, и они договорятся о сотрудничестве в таком ключе, то, наверное, будет какой-то позитив. Иначе, будет очередная декорация.
Не удивительно при этом, что доверие к Совету Федерации за последнее время несколько выросло. Действительно, фигура Матвиенко, в обществе вызывает больше позитивной, чем негативной коннотации, и Валентина Ивановна является одним из достаточно популярных государственных руководителей в нашей стране. Кроме того, во власти не так много женщин и здесь, конечно, симпатия общественного мнения априорно на ее стороне. Хотя не стоит забывать, что, в общем, позиция скорее формируются телевизионной картинкой, чем реальным пониманием людьми, что делает или не делает тот или иной государственный чиновник. Так что проявление общественным мнением доверия играет роль, но не всегда.
Если мы посмотрим рейтинги доверия тех же губернаторов, то мы увидим, что не часто сталкиваемся с ситуацией, когда недоверие граждан играет ключевую роль в кадровых решениях. Десятки губернаторов не пользуются доверием среди граждан регионов, которыми они управляют. Так что, конечно, хорошо, что Валентина Ивановна имеет высокий ресурс доверия граждан, но, повторяю, вопрос в том, насколько это качество, этот факт является важным в нынешней системе властных отношений.
Заявление Матвиенко о том, что перераспределение полномочий между центром и регионами следует подкреплять соответствующим финансированием абсолютно логично.
Но надо понимать, что перераспределение полномочий между центром и регионами будет касаться, прежде всего, многих вопросов социальной политики. И здесь важно не столько отношение между федеральным центром и регионами, сколько отношений между регионами и муниципалитетами. Здесь надо учесть, что пока процесс согласований еще только в самом начале. Возникает много противоречий. Например, в думе стараются приобрести дополнительные источники для пополнения бюджетов регионов за счет налогов, конечно, за счет изменений в налоговом законодательстве. При этом регионы не очень хотят брать на себя какие-то очень затратные функции. Например, там была дискуссия, что дотации на содержание детей в семье опекунов и патронатных семьях должно обеспечить все-таки государство, то есть, федеральный бюджет, а не региональная власть.
Что касается муниципалитетов, то региональные власти стараются также, как правило, больше контролировать местные власти. Местные власти очень часто жалуются, что им не хватает финансирования, и они не могут выполнять те функции, которые у них есть, поскольку региональные бюджеты, в общем, не очень охотно их датируют. Здесь тоже есть идея, что регионы должны будут обеспечить муниципалитетам какую-то обязательную часть отчислений при передаче полномочий. Для этого как раз предусматривается специальный такой законодательный механизм. Этот процесс еще далек от завершения, поскольку пока даже не могут согласовать четко, какие полномочия кому должны быть переданы. Очень большие конфликты возникают из-за вопроса финансирования.
К первому декабря только мы можем увидеть какие-то конкретные предложения от двух рабочих групп, которые работают на уровне правительства. Должны представить предложения полпред Хлопонин, который входит в одну рабочую группу, и вице-премьер Козак, который входит в другую рабочую группу.
Если говорить в целом, то децентрализация полномочий власти на уровне Федерации, конечно, положительная. Но надо учесть, что она трудно реализуема. Для качества, для эффективности управления лучше конечно, когда вопрос регионального значения решается на региональном уровне эффективно, а вопросы местного значения решаются на местах. Это упрощает сам процесс принятия решения и их исполнения, за счет того, что административный барьер становится меньше. Но на практике это трудно реализовать, потому что возникают очень серьезные конфликты интересов и в бюджетах разных уровней не всегда изыскиваются необходимые средства.
Собственно, губернаторы ведут такую лоббистскую деятельность. А центр, между тем, хочет подчеркнуть ответственность региональных властей. То есть, полномочия – это не только дополнительные деньги, но это и ответственность за те решения, которые принимаются. Центр подчеркивает, что главы регионов и главы муниципалитетов будут также нести и более серьезную ответственность.
Что касается сроков, то к первому декабря должен появиться документ, который обозначит четкие полномочия. Что касается доверия общества к тем или иным региональным властям, то это будет зависеть не от подкрепления финансированием, а от работы губернаторской команды. Я думаю, что здесь каких-то общих критериев не существует. Доверие к властям основано на результате, которое видит общество.
В этом плане губернаторам, прежде всего, надо думать о том, как реализуется федеральный приоритет, насколько их решения соответствуют тем вопросам, которые есть у населения. Поэтому говорить о таком положительном с точки зрения децентрализации эффекте можно только в достаточно длительной перспективе.
Еще до принятия 131 закона, в первую очередь, закрепившего реформу местного самоуправления, были жаркие споры, в том числе, в Совете Федерации, относительно некоторых аспектов этого закона. Хотя я являюсь в большей степени сторонником его, но, тем не менее, напоминаю, что многие вопросы, которые тогда ставились, в окончательной редакции 131 закона не нашли своего разрешения.
Однако сейчас на основании нескольких лет практики можно сделать выводы о том, что было сделано правильно, и о том, что нам предстоит сделать. В этом смысле, я думаю, заявление Валентины Ивановны является исключительно логичным в силу того, что источник этих изменений должен быть как раз в Совете Федерации. Надо сказать о том, что в течение последних лет позиция руководства Совета Федерации была, как правило, соглашательская. И даже те вопросы, которые многие сенаторы и представители регионов, скажем, губернаторы, указывали как первоочередную обязанность регионов, это не находило своего места в повестке дня, которое руководство Совета Федерации оставляло для Государственной думы и страны в целом.
Поэтому сейчас вот та работа, которая не была доделана, мне представляется очень важным, чтобы она была доделана. Конечно, в этом смысле очень важно, чтобы Совет Федерации взял на себя инициативу. Думаю, что сейчас, когда есть практика правоприменения этого закона, как и некоторых других, можно принять взвешенное решение. В целом же я думаю, что сама позиция относительно того, что перераспределение полномочий нового органа власти должно быть прикреплено к источнику финансирования, оно, мягко выражаясь, более чем правильное, логичное. При этом все-таки я хочу обратить внимание, что основная мысль 131-го закона, который говорит, что органы власти соответствующей территории должны повышать налогооблагаемую базу, должна найти еще большее развитие. Та мотивация, которая 131 законом заложена была в этот процесс, пока должным образом не работает.
Хочу также отметить, что речь идет, в первую очередь, о перераспределении тех налоговых потоков, которые аккумулируются в Федерации, которые в последствии перераспределяются и в рамках разного рода выплат, трансферов или каких-то других, направляются в регионы. Тут есть несколько таких важных аспектов. Первый состоит в том, что Федерация должна выполнять свои конституционные обязанности по отношению к гражданам и выравнивать некоторые дисбалансы. В частности, обеспечить все те конституционные права, которые есть у граждан, и которые некоторые территории в силу объективных причин не в состоянии выполнить сами. Но в то же время очевидно, что есть задачи, которые могут решаться на уровне муниципалитетов и регионов. Тут еще надо помнить, что помимо отношений регион – федерация, есть отношение регион – муниципалитет. И некоторые перераспределения могут быть и на этом уровне тоже. Так вот, важно то, чтобы у региона были, действительно, средства, чтобы решать те проблемы, которые входят в его обязанности. Учитывая тот опыт, который мы наработали, некоторые очевидные выявленные дисбалансы будут устранены.
