Точка соприкосновения
Принятие Верховной Радой Закона об особом статусе Донбасса едва ли можно назвать революционным прорывом в деле установления мира на юго-востоке Украины.
Наивной представляется сама мысль о том, что пятистраничный документ, в кратчайшие сроки рассмотренный парламентом, способен оставить в прошлом противоречия и распри, которые ранее привели к тяжелому и кровопролитному конфликту. Но в существующем на сегодняшний день контексте ключевое значение приобрел именно факт перехода Киева от использования печально известных методов «антитеррористической операции» к поиску политического решения вопроса.
Как показывает опыт многих постсоветских государств, переговорный процесс вокруг будущего подобных ДНР и ЛНР самопровозглашенных образований может растягиваться на годы и приводить его инициаторов как к восстановлению единства страны (к примеру, в случае реинтеграции Гагаузии в состав Молдовы), так и к окончательному «разводу», иногда болезненному, с мятежными территориями. В любом случае залогом успеха или неудачи заявленного курса станут действия администрации Петра Порошенко, 16 сентября добившегося своего первого ощутимого успеха на президентском посту и сумевшего убедить даже «ястребов» из блока Яценюка-Турчинова руководствоваться не ростом предвыборного рейтинга, а вопросами сохранения государственности.
Примечательно, что закон, в отличие от прежних киевских инициатив, не был встречен в штыки и лидерами донбасского ополчения, заявившими о готовности отталкиваться от некоторых его положений при проведении будущих переговоров. Впереди у участников конфликта непростой и чреватый рейтинговыми потерями процесс поиска компромиссов и согласования технических аспектов перемирия, выдвижения новых инициатив и донесения идей примирения до населения подконтрольных им территорий. И некоторые камни преткновения, которые ожидают их на этом пути, можно обозначить уже сегодня.
В первую очередь немало противоречий содержит сам текст представленного Порошенко документа. Еще на стадии его подготовки множество споров вызвало навязчивое стремление Киева ограничить зону имплементации закона «отдельными районами Донецкой и Луганской областей»; особую пикантность этой формулировке придали высказывания советника президента Юрия Луценко, призвавшего оградить инженерными сооружениями находящиеся под контролем повстанцев территории, де-факто превратив их в аналогичное палестинскому Сектору Газа гетто.
В определенной степени предложение Киева соответствует букве, но явно не духу минского протокола — особенно с учетом того факта, что крупнейшие города, включая столицы Луганской и Донецкой областей, сегодня заняты ополченцами и по большей части поддерживают их действия. Проведение искусственных разграничительных линий между поселениями, нередко по воле случая оказавшимися в руках ВС Украины и Нацгвардии, и населенными пунктами, входящими в ДНР и ЛНР, крайне опасно прежде всего для украинских властей и грозит им новыми всплесками напряжения. Администрации Порошенко следует приготовиться к тому, что жители, например, Мариуполя, не смогут понять, по какому праву они будут лишены возможностей и преференций, достающихся Луганску, Донецку и Новоазовску; избежать на этом фоне новых массовых протестов Киеву не удастся.
Еще один спорный вопрос касается трехлетнего срока действия закона. Как известно, в мировой практике уже наблюдались прецеденты схожих переходных периодов: так, к примеру, гражданской войне в крупнейшей африканской стране, Судане, положили конец соглашения, предусматривавшие возможность выбора его южной частью своего будущего пути. Стремившимся к отделению «южанам» было предоставлено шесть лет автономного существования, по истечению которых они на референдуме определили свою судьбу, проголосовав в пользу признанной международным сообществом независимости. Так и здесь, с учетом нежелания ополченцев и их сторонников отказываться от провозглашения суверенитета, создания ими первых институтов политической власти и даже дипломатического признания ДНР и ЛНР Южной Осетией, жители Донетчины и Луганщины заслужили право на проведение волеизъявления (которое вполне можно отсрочить, но не отменить вовсе) по вопросу статуса своего региона. Закрепление такой перспективы на законодательном уровне не может не быть дополнено и другой необходимой новацией — обозначением гарантий неспособности Рады и президента аннулировать собственные уступки Донбассу.
В условиях сохранения политической нестабильности на Украине остается вероятной дальнейшая эскалация перманентного политического кризиса, в результате которой усиление позиций радикалов способно спровоцировать рост ревизионистских настроений; пока что, к сожалению, трудно полностью увериться в готовности Порошенко противостоять давлению ультранационалистической оппозиции, а многие его шаги после избрания и вовсе говорят об обратном. Примечательно, что о возможности сценария с досрочной отменой особого статуса Донбасса упомянул и еще один представитель украинского президента, Игорь Грынив, что указывает на обоснованность подобных опасений. Поэтому само обсуждение компромисса между Киевом и народными республиками в ходе следующих переговоров наверняка начнется с обмена мнениями по базовым аспектам, обеспечивающим незыблемость всего курса на мир. Только после этого сторонам предстоит перейти к обозначению позиций по более конкретным вопросам, многим из которых также предстоит оказаться в центре дискуссии.
В частности, из пунктов закона об особом статусе пристального внимания заслуживает положение о местных выборах, которое, подобно некоторым другим формулировкам, появилось в документе в соответствии с текстом минского протокола. При том, что соглашение от 5 сентября предусматривало именно проведение выборов на местном уровне, оно не отменяет необходимости обсуждения неизбежно следующих за этими действиями шагов, а именно, обновления всей вертикали власти, как исполнительной, так и законодательной, в Донецкой и Луганской областях.
Понятно стремление Киева разобщить ополченцев и децентрализовать их политические объединения, принудив самостоятельно выстраивать отношения с украинским руководством и конкурировать друг с другом за жизненно необходимые для восстановления региона ресурсы. Однако уже сегодня очевидно, что лидеры ДНР и ЛНР, достигшие в деле самоорганизации немалых успехов, отвергнут любые намеки на возможное дробление единой политической системы Донбасса. Даже если Порошенко по-прежнему будет настаивать на использовании термина «отдельные районы Донецкой и Луганской областей», ему придется смириться с неизбежностью учреждения в этих районах объединенных правительственных и законотворческих структур — иначе они просто возникнут там без его согласия на базе уже существующих институтов народных республик.
Значительное количество «подводных камней», обнаруживаемых в документе, частично объясняется тем, что его отдельные пункты опираются на существующую только в проекте нормативную базу — тем самым Киев оставляет себе пространство для маневра и последующего давления на оппонентов. Так, закон предусматривает «особый порядок» назначения прокуроров и судей, однако в чем он будет заключаться, не оговорено вовсе. Каким вышестоящим инстанциям будут подчиняться местные суды и прокуратуры, насколько существенными окажутся полномочия Заксобраний по контролю над правоохранительной деятельностью — на эти вопросы авторы текста не отвечают.
Необходимость дополнительной проработки и уточнений проступает и в других частях документа, в частности, в пункте о социально-экономических перспективах региона. Заявляя о необходимости принятия целевой программы развития и восстановления Донбасса, украинское руководство обходит стороной детали ее реализации и умалчивает об уровне полномочий местных властей по вопросу расходования выделяемых Киевом средств.
Выдвигаемые в законе предложения об интенсификации взаимодействия попадающих под его действие районов с регионами РФ по большей части не выходят за рамки инструментов российско-украинского межрегионального сотрудничества, существующих и активно использующихся уже долгие годы; впрочем, потенциал такого сотрудничества после вступления в силу Соглашения об ассоциации Украины с ЕС способен значительно уменьшиться — механизмов по недопущению подобного поворота событий закон не предполагает. Да и выдаваемые за уступку преференции по вопросу статуса русского языка лежат в русле положений Закона об основах государственной языковой политики, который Рада в этом году уже пыталась отменить. Пытаясь представить еще одну свою инициативу — о создании народной милиции — шагом на пути к инкорпорации военных организаций ДНР и ЛНР в структуру местных органов власти, администрация Порошенко не уточняет, какими конкретно полномочиями будут наделены эти формирования. А ведь именно такие отряды, по существу, должны защитить донецкое и луганское население от новых провокаций со стороны многочисленных боевых бригад из Центральной и Западной Украины.
В целом, одно только существование Закона об особом статусе, конечно, лучше его отсутствия, так же, как и худой мир, следуя известной банальности, всегда лучше доброй войны. Но пока что достаточно сырой текст, принятый Радой, производит впечатление попытки Киева «оскопить» понятие автономии, подменив его максимально расплывчатыми формулировками и отсылками к несуществующим сегодня дополнительным законодательным актам.
Вполне логично стремление Порошенко предложить парламентским фракциям компромиссный вариант текста, но то обстоятельство, что накануне не было предпринято попыток согласовать законопроект с донбасской стороной, не добавляет президенту Украины поддержки в самом конфликтном регионе. По-прежнему обоснованы сомнения в том, насколько равными партнерами по переговорам Киев считает донецких и луганских лидеров. Так, отдельно принятые гарантии амнистии участникам кризиса сопровождены столь существенными оговорками, что проявляется стремление украинских властей по истечении времени расквитаться с ведущими представителями ДНР и ЛНР. А ведь именно на долю руководителей народных республик в случае достижения согласия с Порошенко выпадет сложнейшая задача — обуздать пыл ветеранов боевых столкновений и не допустить усиления радикальных сторонников «войны до победного конца», появившихся на Донбассе по прошествии многих месяцев кровопролития. Не предоставляя лидерам ополченцев полных гарантий неприкосновенности, Киев заранее создает заслоны на пути к построению диалога с ними — еще до того, как сам этот процесс в полной мере начался.
Со своей стороны, ДНР и ЛНР также не горят желанием форсировать события до проведения выборов в Верховную Раду, и для занятия ими такой позиции есть существенные основания. Ряд последних соцопросов говорит о том, что фаворитами грядущей избирательной гонки остаются пять объединений — Блок Петра Порошенко, Радикальная партия, Гражданская позиция, Батькивщина и Народный фронт. Если распространяемый украинскими СМИ прогноз сбудется, и сторонники действующего президента окажутся в парламенте в меньшинстве, в окружении популистов и ультранационалистов, возможность воплощения в жизнь согласованного мирного плана стремительно начнет приближаться к нулю.
Во время голосования о люстрации (которая вполне может стать инструментом давления на окружение Порошенко) ветераны столкновений на Донбассе уже напомнили о себе, и отсутствие однозначного осуждения их действий украинским обществом говорит об одном: списывать со счетов политиков типа Олега Ляшко, чей рейтинг все же начал постепенно уменьшаться, Олега Тягнибока, Дмитрия Яроша и Семена Семенченко все еще рано.
Риск возобновления военной конфронтации, несмотря на все жертвы и потрясения последних месяцев, остается достаточно высоким, а значит, и отдельные жесты народных республик, вроде решения об объединении вооруженных сил, вызваны не просто желанием произвести впечатление на оппонентов, а стремлением отразить реальную угрозу. Да, режим прекращения огня заключен и не без сбоев выполняется, но в отсутствии проявления должной политической воли с обеих сторон, в первую очередь со стороны Киева, он способен так и остаться в памяти участников конфликта яркой, но упущенной возможностью перехода от риторики конфронтации к диалогу и мирному сосуществованию.
Антон Гришанов, специально для «Актуальных комментариев»
