Пропорциональная Госдума
Президент России Дмитрий Медведев внес в Госдуму проект федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Об этом сообщила пресс-служба Кремля.
Законопроектом предусматривается сохранить действующую в настоящее время пропорциональную избирательную систему, на основе которой проводятся выборы депутатов Госдумы.
В то же время в рамках этой избирательной системы предлагается ряд новаций, направленных на обеспечение представительства избирателей всех субъектов РФ в Госдуме, а также на упрощение отдельных избирательных процедур.
Например, в соответствии с законопроектом вся территория РФ разделяется на 225 территориальных единиц.
Границы территориальных единиц устанавливаются Центральной избирательной комиссией РФ один раз в 10 лет (на две избирательные кампании по выборам депутатов Госдумы). При этом каждое новое установление границ проводится заблаговременно, не менее чем за год до дня голосования на очередных выборах депутатов Госдумы. Таким образом, политические партии смогут заранее определиться, на какие региональные группы будут разбиты выдвигаемые ими федеральные списки кандидатов и какое число кандидатов потребуется включить в список.
В связи с образованием территориальных единиц каждый федеральный список кандидатов разбивается на региональные группы, соответствующие территориальным единицам (в настоящее время региональные группы соответствуют субъекту РФ, группе субъектов РФ или части территории субъекта РФ). Каждая региональная группа может соответствовать только одной территориальной единице. Ограничений по числу региональных групп не устанавливается (в настоящее время в федеральном списке кандидатов должно быть не менее 70 региональных групп). В одной региональной группе должно быть не более четырех кандидатов, а в федеральном списке кандидатов - не менее 100 кандидатов.
При выдвижении федеральных списков кандидатов политические партии в связи с отсутствием их структурных подразделений на территориях тех или иных субъектов РФ могут определить территориальные единицы, в которых не будут представлены региональные группы.
С учетом такого регулирования наличие общефедеральной части федерального списка кандидатов не предусматривается.
Все политические партии, выдвинувшие федеральные списки кандидатов, освобождаются от сбора подписей избирателей, что значительно упростит процедуру регистрации списков. Кроме того, упрощается и порядок подачи, документов в Центральную избирательную комиссию РФ при выдвижении списков. Так, федеральный список кандидатов в машиночитаемом виде, содержащий все необходимые сведения о кандидатах, будет заполняться на сайте Центральной избирательной комиссии РФ в сети Интернет. Работу по созданию такой машиночитаемой версии планируется завершить к 1 января 2015 года. Одновременно появится возможность изготавливать с использованием программных средств форму заявления кандидата о согласии баллотироваться в составе федерального списка кандидатов.
Сведения о доходах и об имуществе кандидатов будут размещаться не Центральной избирательной комиссией РФ, как это предусматривается в настоящее время, а самими политическими партиями на своих сайтах в сети Интернет, что налагает на них ответственность за достоверность указанных сведений.
Впервые вводится регулирование участия сетевых изданий в предвыборной агитации. Требования, предъявляемые к сетевым изданиям, во многом аналогичны тем, которые предъявляются к негосударственным средствам массовой информации. В частности, речь идет о единых для всех политических партий условиях оплаты услуг по размещению агитационных материалов, об опубликовании сведений о размере и условиях оплаты не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Госдумы и иных требованиях.
В целях повышения гласности и открытости выборов закрепляется право наблюдателей вести фото- и видеосъемку на избирательных участках, а также гарантируется возможность осуществления непрерывной видеотрансляции в сети Интернет хода голосования и подсчета голосов избирателей на всей территории РФ.
В числе новаций следует также отметить возможность создания избирательных фондов не только политическими партиями и их региональными отделениями, но и кандидатами. Избирательный фонд кандидата формируется из средств политической партии и из собственных средств кандидата. Пожертвования граждан и организаций в избирательные фонды кандидатов не предусматриваются. Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда кандидата не может превышать 6 млн. рублей.
В избирательном бюллетене на выборах депутатов Госдумы помещаются наименования политических партий и их эмблемы, а также фамилии, имена, и отчества кандидатов, включенных в региональную группу, соответствующую определенной территориальной единице. Если в федеральном списке кандидатов отсутствует такая региональная группа, в избирательном бюллетене помещаются только наименования политических партий и их эмблемы.
С учетом изменения требований к минимальной численности политических партий и ожидаемого в связи с этим увеличения числа политических партий, которые будут бороться за депутатские мандаты, на выборах депутатов Госдумы может быть зарегистрировано более десяти федеральных списков кандидатов. В этом случае в избирательном бюллетене также помещаются только наименования политических партий и их эмблемы (поскольку комплексы обработки избирательных бюллетеней имеют ограничения по длине избирательного бюллетеня), а полный список кандидатов, включенных в соответствующие региональные группы, вывешивается в кабине для тайного голосования.
К распределению депутатских мандатов допускаются федеральные списки кандидатов, получившие 5 и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Подробные разъяснения по законопроекту дал председатель комитета Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству Владимир Плигин. На его комитет возложена ответственность за работу над законопроектом. Он предполагает, что документ пройдет первое чтение в начале апреля.
Разумеется, политики и примкнувшие к ним эксперты и «эксперты», политологи, политтехнологи и журналисты в ближайшие дни будут активно обсуждать внесенный в Госдуму президентом Медведевым проект закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Разумеется, будут разочарования. Восторгов будет явно поменьше, но, собственно, этого не предполагает сама политическая ситуация, связанная с другими эмоциями.
Мне кажется, что законопроект удачно решает несколько важных вопросов, вокруг которых в последнее время (после президентского послания) велись ожесточенные споры. Таких принципиальных вопросов или пунктов по этому законопроекту - как минимум, четыре.
Первое. Сохраняются, хотя и в серьезно модифицированном виде, существующая пропорциональная система, а также пятипроцентный заградительный барьер. Разумеется, избирательная система становится более сложной, усиливается и делается доминирующей ее региональная компонента, но сам факт отказа от возврата к прежней смешанной системе (то есть делению депутатов на избираемых по партспискам и по одномандатным округам) показателен.
Пропорциональная система не позволяет трансформироваться в двухпартийную, усиливает конкуренцию, стимулирует реальную многопартийность. Достаточно без пристрастий посмотреть на результаты последних думских выборов, чтобы это признать. Да, преимущества в ней получают крупные парламентские партии, но ведь именно такие партии лучше всего представляют интересы избирателей, в отличие от «персональных живопырок», контролируемых плодящимися как грибы после дождя политическими пройдохами и гешефтмахерами.
Второе. Избирательная система становится более справедливой с точки зрения обеспечения равного представительства граждан вне зависимости от места проживания. Теперь все субъекты Федерации могут иметь своего представителя в нижней палате парламента. И важно, что деление на 225 избирательных округов теперь будет условно гибким: законопроектом предусматривается право Центральной избирательной комиссии раз в десять лет корректировать их границы.
Третье. Изменения в системе упрощают жизнь самих партий. Решение ЦИК по нарезке границ округов позволяет партиям заранее строить свои кампании. К тому же, законопроектом требуется оформить эту процедуру не позднее чем за год до даты выборов. Партии теперь фактически освобождаются от сбора подписей и процедура заявки списков кандидатов становится более открытой. Ряд положений (типа публикации деклараций кандидатов в депутаты самими партиями) делает их работу если не намного легче, то намного прозрачнее и спокойнее.
Наконец, четвертое. Становятся более прозрачными и удобными действия наблюдателей и деятельность на выборах сетевых СМИ. Конечно, вводится непростое регулирование участия сетевых изданий в предвыборной агитации – требования к ним становятся идентичными к тем, которые применяются к крупным офлайновым и традиционным электронным СМИ. Но с учетом опыта работы таких сетевых СМИ на предыдущих избирательных кампаниях, сделать это было необходимо – слишком много «лакун» в их деятельности позволяли обходить закон заинтересованным лицам. Новый закон еще и делает более удобной работу наблюдателей, которым гарантируется право на видео и фотосъемку на участках.
В целом, законопроект кажется сбалансированным и позволяет решить множество проблем, возникших в ходе последней кампании. Конечно, он тоже не совершенен, но, по крайней мере, теперь контуры политреформы окончательно оформились, и игрокам можно начинать приспосабливаться к новым условиям.
Из пояснительной записки к тексту законопроекта следует, что речь не идет о какой-то масштабной реформе формирования Госдумы, подобной той, которая прошла 5-7 лет назад, когда были отменены одномандатные округа. Предположения о том, что у нас будут возвращены одномандатные округа или введены новые, не использованные в нашей практике - многомандатные, не подтвердились. Все, что касается формирования партийных списков, у нас Госдума продолжает формироваться на пропорциональной основе. Единственно техническое уточнение состоит в том, что раньше партии были обязаны представлять не менее 70 территориальных списков, сейчас же они будут обязаны представлять 225 территориальных списков. Это будет означать, что единый де-факто федеральный список партий будет разбит на 225 региональных. Каждый из региональных списков станет менее многочисленным и более точечным, ориентированным на какую-то аудиторию конкретного округа.
О глобальной политической реформе в связи с данным законопроектом говорить не приходится. Там очень много нововведений, касающихся технической стороны вопроса, и они, скорее всего, будут действительно направлены на облегчение функционирования оппозиционных партий. Но это все технические меры.
Серьезной мерой можно считать снижение заградительного барьера до пяти процентов вместо нынешних семи. Но дело в том, что эта мера была предложена Медведевым и принята Госдумой еще до декабрьских беспорядков. Так что здесь просто констатация имеющегося факта.
Если говорить о данном законопроекте, то речь идет, скорее, о техническом совершенствовании, о точечной настройке российской партийно-парламентской системы. Здесь наблюдается преемственность курса Медведева, кода была техническая настройка, которая в итоге привела к каким-то результатам. Теперь, я так полагаю, необходимо смотреть на судьбу других медведевских законопроектов, которые уже внесены в Госдуму.
Прежде всего, это законопроект о возвращении якобы выборности губернаторов (неизвестно, в каком виде он будет принят) и законопроект об упрощении регистрации партий. Окончательное содержание этих законопроектов более важно, с точки зрения нынешней политической ситуации, чем закон о формировании партийных списков, формировании Госдумы. Потому что закон о формировании Госдумы в любом случае будет применен только в 2016 году во время следующих парламентских выборов. В то же время предполагается, что закон о губернаторах и закон о возвращении регистрации партий вступит в силу то ли с середины 2012, то ли с начала 2013 года.
Поэтому результаты здесь должны быть более быстрыми, чем у закона об изменениях формирования Госдумы. Основное внимание будет сейчас приковано к судьбе именно этих двух законопроектов, и основная борьба развернется вокруг них. Если они будут приняты в первоначальной редакции, в которой внесены, то это может привести к очень серьезному изменению в тренде развития российской политической системы. Так что, предлагаю следить именно за судьбой этих двух законопроектов.
Предложения президента, обозначенные в законе о выборах, в частности, направлены на то, чтобы депутаты были более тесно связаны с конкретными регионами, а избиратели могли знать своих депутатов в лицо. И это правильно, это повышает доверие граждан к политической системе, и тем самым, повышает политическую легитимность.
Что касается соображений относительно мажоритарной системы, то она несет в себе серьезные риски. Дело в том, что она открывает возможности для прихода к власти олигархических группировок, и даже напрямую криминальных группировок. Этого нельзя ни в коем случае допустить. Нельзя допустить, чтобы в Госдуме была половина мажоритарщиков. При мажоритарной системе, особенно в условиях растерянного поведения населения, которое мы наблюдаем сейчас, огромную роль начинают играть не политические идеи, а деньги и простой популизм. Хорошо, что есть партийный фильтр, но мы же видим, что одновременно совершается реформа партийной системы, где полагается снизить барьер с 50 тысяч до 500 человек. Это очень низкий барьер. Благодаря ему в Госдуме может появиться партия какого-то одного региона, партия, скажем, малой нации, но и партия одного олигарха, даже партия одного криминального авторитета, почему нет?
Поэтому сочетание мажоритарной системы и резкое уменьшение порога может привести к различным результатам. Это не значит, что не нужно приближать депутатов к их территориям, конечно, нужно обязательно. Но при этом минимальная численность членов партий в России должна составлять не 500 человек, а 5 тысяч. И регионов можно было бы сделать не 225, а, предложим, 150. При этом, обязательным условием останется, что каждый субъект Федерации обязательно будет иметь в Госдуме своего депутата.
Законопроект о выборах в Госдуму, внесенный Медведевым, - очень неоднозначный. Мы уходим от пропорциональной системы и не приходим к мажоритарной системе. То есть в президентском послании все-таки был намек на то, что вернутся одномандатники. Но теперь понятно, что никаких одномандатников не будет.
Просто то, что сейчас не будет федеральной части избирательных списков по партиям, и большой список будет создаваться из представительств по территориальным округам. Территориальных округов будет нарезано двести двадцать пять. Минимальный состав списков – четыре человека. Минимальное число общефедерального списка – не менее ста человек. Стало быть, условно говоря, каждая партия должна быть представлена не менее, чем в 25 регионах. Возникает, правда, вопрос, хватит ли партии результатов по 25 регионам для того, чтобы пройти в Госдуму, то есть набрать не меньше 5% голосов. Скорее всего – нет.
Да, благодаря этому закону повышается представительство региональных элит. Очевидно совершенно, что для того, чтобы победить на региональном уровне, лучше список составить прежде всего из регионалов или из тех, кто, собственно говоря, поддерживается региональными элитами, региональным населением.
То уже отличается от последних выборов, когда в «Единой России» распределили разных деятелей по разным проходным частям списков по всей стране. В результате люди в качестве депутатов своих получили людей, которых они не знают.
Другое дело, что вот этот закон оставляет массу вопросов. В нем есть масса нюансов, которые выборы, как мне кажется, не упростят, а усложнят.
К примеру, если в списке по региону баллотируются не больше десяти партий, тогда в избирательный бюллетень не вносят фамилии кандидатов, а вносятся только названия партий с их логотипами (а фамилии кандидатов вывешиваются в избирательной кабинке).
Это, конечно же, ущемляет права новых партий, которые только что появились, и создает преференции для партий старых, известных, раскрученных. Понятно, что во время голосования далеко не каждый избиратель будет долго копаться по спискам, которые вывесят в кабинке, изучать их и так далее. Это сильно затянет процедуру голосования, потому что сейчас избиратели заходят в кабинку, заполняет бюллетень и все. А так избиратель должен войти в кабинку, посмотреть на бюллетень, если у него возникли сомнения, изучить списки и так далее. То есть это некоторая путаница. И это будет создавать проблемы для новых партий.
Кроме всего прочего в законе нет ничего о формировании избирательных комиссий с точки зрения пропорционального представительства партий, которые участвуют в выборах. Там, безусловно, появились очень симпатичные новации, позволяющие наблюдателям фотографировать, требующие видеосъемки и так далее. Но все-таки зачастую во время системных фальсификаций, которые имеют место быть на выборах в регионах, главную роль играют территориальные избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии. Демократизация процесса формирования этих комиссий является ключевым вопросом в обеспечении прозрачности и честности выборов. Пока этого не будет, выборы всегда будут под подозрением. Только видеосъемки - недостаточно. Фальсификации случаются там, где камер нет.
Таким образом, данный законопроект носит половинчатый характер. Он, с одной стороны, некоторым образом расширяет региональную составляющую, но не создает принципиально новых правил игры.
То есть, безусловно, партиям придется более интенсивно и активно переместить свою деятельность в регионы. Возрастает роль региональных списков и вообще кампаний именно региональных. Вопрос возникает: а что тогда из себя будет представлять федеральная избирательная кампания? Это любопытный вопрос, но это скорее вопрос к партиям, как они будут это все выстраивать.
Но в любом случае, этот закон значительным образом не изменил направление, он просто отчасти создает некоторые новые правила. Но при этом он создает довольно много вопросов. Отсутствие федеральной части списка, например, создает вопрос, а как будут баллотироваться лидеры партий?
Закон не должен заботиться о лидерах партий, безусловно, он должен заботиться об интересах избирателей, но в данном случае возникают отдельные любопытные коллизии с округами, где будут баллотироваться партийные лидеры и известные политики. Потому что попадают они в парламент или не попадают, будет решаться не в результате федерального списка партии, а будет от результата конкретных выборов в конкретном территориальном округе. Такая очень любопытная история.
Так что закон достаточно противоречив. Если бы, допустим, в парламенте была более интенсивная дискуссия относительно этого закона, то наверняка он претерпел бы изменения. Но в силу того, что у «Единой России» в парламенте все-таки большинство, то он будет принят примерно в том виде, в котором внесен. Может быть, какие-то коррективы будут внесены, но системно, наверное, будет принят во внесенном формате.
Есть два главных следствия этого законопроекта.
Первое. Усложняется жизнь малым партиям, потому что им будет гораздо сложнее, чем крупным партиям (тем же единороссам) выставлять большое количество региональных списков и рекрутировать в большом количестве людей, популярных на местах. Для некоторых партий, хотя и не малых, таких, как ЛДПР, это вообще будет большой проблемой, потому что у нее мало самостоятельных лидеров в регионах. Жириновский практически везде и всюду представляет ЛДПР, а эти избирательные новации предполагают, что в большей степени, чем сейчас, у партии должны быть региональные лица и ответственность партий должна быть более персонализирована на уровне отдельных депутатов.
Малым партиям и подавляющему большинству оппозиционных партий так будет работать гораздо сложнее, чем сейчас, когда есть порядка семидесяти региональных групп. Неслучайно оппозиция боролась за сокращение их количества.
Эта мера нивелирует эффект от новой многопартийности, от облегченной регистрации партий.
Второе следствие - усиление статуса региональных элит, в частности, губернаторов, которые будут приводиться к власти по новой схеме. Партии будут вынуждены опираться на людей, которые должны быть знакомы избирателю. С высокой вероятностью роль губернаторов в этих выборах, в продвижении этих людей вырастет. Соответственно, может вырасти и общее влияние губернаторов в политической системе.
К этим двум следствиям можно относиться по-разному. На мой взгляд, и то и другое, скорее, на данном этапе минусы. Из плюсов можно назвать то, что будет больше личной ответственности и личного авторитета этих депутатов в рамках партийных структур. Соответственно, можно рассчитывать на то, что и механизм принятия решений уже в рамках Думы, формируемой таким образом, будет более гибко учитывать разнообразие мнений внутри отдельных фракций.
Отчасти предложенные поправки являются движением в том же направлении, как и одномандатные округа. То есть, движением в сторону персональной ответственности или, по крайней мере, более личной ответственности депутатов перед избирателями, их большей роли внутри партии. На самом деле предложен более компромиссный вариант по сравнению со сценарием одномандатников. Потому что речь идет не о больших, но партийных списках.
В любой реформе, большой или маленькой, предназначенной для отдельного предприятия или целого государства, есть побочные эффекты. На предприятии, скажем, в результате изменений в регламенте может на некоторое время упасть производительность труда. Но надо помнить, что реформа политической системы в целом направлена на то, чтобы оптимизировать деятельность, в данном случае политическую, сделать ее более прозрачной, более представительной, более демократичной, если можно так выразиться.
По поводу дополнения реформы предложением о том, что каждый регион получит хотя бы одного представителя в Госдуме, я думаю, что это крайне правильно. Депутат - это не только представитель политической партии, он еще является представителем народа, и в его обязанности входит защищать права людей, то есть решать конкретные задачи. Если же в ряде регионов не будет своих представителей от парламента, то граждане окажутся в сложной ситуации, не зная, к кому они могут обратиться. Соответственно, предложенная мера, во-первых, увеличит прозрачность политического процесса. Во-вторых, увеличит региональное представительство в парламенте.
Полагаю, что это еще не все изменения политической системы, о которых нам предстоит узнать. Будет еще закон о партиях, который пора изменять, о некоммерческих объединениях. Вскоре мы увидим и другие элементы реформы.
