Регионы-2009

Одним из основных «вызовов» 2009 г., определяющих приоритеты региональной политики Центра, стало преодоление последствий мирового экономического кризиса. Речь идет о необходимости выработки антикризисной стратегии и корректировки стратегических планов социально-экономического развития страны, а также обеспечения политической безопасности (минимизация угрозы использования социального недовольства деструктивными и экстремистскими политическими силами, поиск решения долгосрочных проблем социальной безопасности, связанных с «человеческим капиталом»). Реализация антикризисной программы в 2009 г. стала ключевым направлением федерального курса, и на данном этапе можно говорить о достигнутых успехах: «пик» промышленного спада в российских регионах пройден, рост безработицы существенно замедлился. Вместе с тем, все большее значение приобретает тенденция к сокращению инвестиционной активности, и можно прогнозировать, что она будет иметь более глубокий и долгосрочный характер.

 

Институциональная структура взаимодействия Центра и регионов, сложившаяся за время президентства Владимира Путина и созданная при участии Дмитрия Медведева (институт полномочных представителей президента в федеральных округах, Государственный Совет РФ), в условиях кризиса существенных изменений не претерпела. С управленческой точки зрения это вполне целесообразно. Цель преобразований, проводимых в сфере региональной политики, уже почти десятилетие остается неизменной - обеспечение стабильности и управляемости политической ситуации в субъектах федерации. Вне зависимости от развития экономической конъюнктуры меры, направленные на поддержание «вертикали власти» и реинтеграцию политического пространства РФ остаются востребованными. 

 

 

Необходимость преодоления последствий масштабного экономического кризиса, в разной степени затронувшего все субъекты федерации, повлекла за собой определенные изменения в системе отношений между Центром и регионами. Роль глав региональных администраций, призванных обеспечивать политическую стабильность и контроль за ситуацией, в кризисных условиях заметно возросла, равно как и ответственность губернаторов за изменения социального самочувствия граждан и общее положение подведомственных территорий. Одновременно обозначилась тенденция к усилению давления на глав регионов со стороны Центра: Дмитрий Медведев неоднократно публично напоминал об ответственности губернаторов за эффективность реализации антикризисных мер, подчеркивая, что в это сложное время востребованы будут только профессиональные управленцы, остальным же придется покинуть посты. Вслед за этим было объявлено о завершении первого этапа формирования президентского кадрового резерва, который может быть использован, в том числе, для замещения должностей глав субъектов федерации.

 

Можно отметить несколько важных факторов, определяющих приоритеты федеральной кадровой политики в условиях экономического кризиса. Среди них - способность губернаторов контролировать политическую ситуацию; умение находить оптимальные решения бюджетных проблем; экономическая специфика региона и связанные с последствиями кризиса риски смены власти; привлекательность региона для крупных федеральных бизнес-групп и влиятельных представителей федеральной административной элиты (пример – наделение бывшего министра сельского хозяйства Алексея Гордеева полномочиями губернатора Воронежской области). В первом случае речь идет об отсутствии громких внутриэлитных конфликтов, предотвращение резкого роста протестных настроений в предвыборный период, обеспечение «системного» сценария голосования и пр. Оптимальное решение бюджетных проблем подразумевает сокращение расходов при условии обеспечения социальных обязательств и ограничении займов. Политическая «цена» смены власти варьируется в зависимости от того ущерба, который нанесли региону негативные последствия кризиса. Для испытавших наибольший спад производства промышленных субъектов, ресурсоемких территорий, а также национальных республик, смена власти может создать дополнительные риски дестабилизации. В подобной ситуации Центр, скорее, предпочтет сохранить status quo в лице действующей «команды». Однако если речь идет о перспективах пролонгации полномочий губернаторов-«долгожителей» (занимающих свои посты еще со времен президентства Бориса Ельцина), то ситуация выглядит неоднозначно. Кадровая политика Центра в 2009 г. демонстрирует две тенденции.

 

Во время масштабного спада производства губернаторы «эпохи Ельцина», как и региональные лидеры в целом, не имели каких-либо гарантий сохранения постов, но шансы этой категории глав субъектов на удержание власти были выше. Неблагоприятная экономическая конъюнктура и труднопрогнозируемое развитие кризиса значительно повышали риски смены власти в крупных «ресурсоемких» регионах, а также в национальных республиках, и тем самым накладывали существенные ограничения на формирование кадровой политики Центра. В настоящее время, на посткризисном этапе развития экономики, политическая конъюнктура изменилась. «Коридор возможностей» федеральной власти в сфере решения кадровых вопросов заметно расширился, хотя активно используемая «тяжеловесами» стратегия «торга» в процессе взаимодействия между федеральной и региональной властью по-прежнему остается актуальной.

 

Наконец, существенен фактор инвестиционной привлекательности региона (за счет наличия ценных ресурсов). За контроль над администрациями регионов, представляющих интерес для крупного бизнеса, как правило, разворачивается жесткая внутриэлитная борьба (показательны примеры Татарстана, Башкирии, Москвы), а «депрессивные» территории могут долгое время существовать в «инерционном» режиме (характерный пример – Еврейская автономия).

 

Важнейшей инициативой президента в сфере региональной политики стало изменение процедуры наделения полномочиями региональных глав: кандидатуры претендентов на посты глав субъектов федерации с 1 июля 2009 г. вносят представители политической партии-победителя выборов в законодательное собрание соответствующего региона. В большинстве случаев это «Единая Россия»: даже в кризисных условиях «партии власти» удалось сохранить доминирующее положение (а в ряде случаев и увеличить число занимаемых депутатских мест). Еще одна новация направлена на совершенствование процедуры выдвижения кандидатур на посты глав регионов: сроки принятия решений будут существенно сокращены. Поправки в законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «О политических партиях» уже приняты депутатами Госдумы в первом чтении. Процедура принятия кадровых решений в среднем ускорится в два раза, и будет длиться максимум полтора месяца вместо трех, предусмотренных действовавшим ранее законодательством. Новая процедура позволяет Центру обеспечить стабильность в регионе на период решения кадрового вопроса, что особенно актуально в том случае, если целесообразной признается смена власти.

 

На фоне тенденции к усилению федерального контроля за деятельность региональных властей (в первую очередь, в сфере реализации антикризисных инициатив), среди представителей региональных элит распространились ожидания ротации губернаторского корпуса. Однако масштабного обновления кадров не произошло, хотя наметилась тенденция к ускорению процесса обновления руководящих кадров.

 

Кадровые решения Центра в 2009 г. по объективным причинам (истечение полномочий действующих руководителей) затронули значительно большее число субъектов федерации, чем в предыдущем году. К настоящему моменту (данные на 2.12.09) принято 11 решений, еще 10 (Волгоградская, Курганская, Курская области, Еврейская автономная область, республики Алтай, Дагестан, Коми, Марий Эл, Приморский край, Ханты-Мансийский автономный округ) находятся на рассмотрении президента. В 2008 г., напомним, кадровые решения затронули лишь 10 субъектов федерации. 

 

 

Итоги «кризисных» региональных избирательных кампаний отражают высокий уровень поддержки федеральной власти, которой удалось решить задачу обеспечения социально-политической стабильности в неблагоприятных экономических условиях. Электорально значимые последствия кризиса в виде сокращения производства, роста безработицы и снижения уровня доходов населения затронули абсолютное большинство субъектов федерации, однако алармистские ожидания резкого роста протестного голосования не оправдались. Об этом наглядно свидетельствует динамика уровня поддержки партий-участниц «единых дней голосования» 1 марта и 11 октября 2009 г.

 

Как показали итоги региональных выборов, лидером на партийном поле остается «Единая Россия»: даже в кризисных условиях «партии власти» удалось сохранить доминирующее положение. Важным критерием оценки представляется сравнение полученных партией в каждом регионе результатов с предыдущими электоральными достижениями в соответствующем субъекте федерации: в каждом случае «ЕР» удалось улучшить статистику. Средний уровень поддержки «Единой России» в течение 2009 года возрос с 56,8% (по итогам выборов 1 марта) до 62,3% (по итогам выборов 11 октября). Это немногим меньше, чем средний результат 2008 г., который составил 63,86%, поэтому оснований для того, чтобы говорить о снижении поддержки «партии власти» в связи с последствиями кризиса, нет.

 

Компартия прошла во все избранные в 2009 г. региональные заксобрания и закрепила за собой статус наиболее влиятельного оппозиционного игрока. Средний уровень поддержки КПРФ остается стабильным (порядка 15%) благодаря сформировавшейся еще в 1990-е гг. устойчивой базе электоральной поддержки. ЛДПР, «Справедливая Россия» и «правые» выступали на выборах, в целом, не слишком удачно, что ставит вопрос о политических перспективах этих партий, на данном этапе не способных решить значимые внутренние проблемы.

 

Ведущую роль в региональных избирательных кампаниях, как и в 2008 г., играли парламентские партии, и, как показывает анализ процесса изменения «правил игры» на региональном уровне власти, эта тенденция получит продолжение. 

 

 

Ситуация в регионах Северного Кавказа уже долгое время остается нестабильной, и 2009 год не стал исключением: точками напряженности на карте юга России по-прежнему остаются Ингушетия и Дагестан, в несколько меньшей степени Чечня, на территории которой в 2009 г. перестал действовать режим контртеррористической операции. Угроза роста экстремистской активности актуальна для всех соседних республик. Приоритетами федерального курса по-прежнему выступают обеспечение стабильности в регионе и противодействие экстремизму. Однако политические инструменты, используемые Центром для достижения поставленных целей, за прошедший год изменились: по инициативе Дмитрия Медведева на федеральном уровне разрабатывается новая модель управления Северным Кавказом. Речь идет о переходе от преобладавших в годы президентства Владимира Путина мер «силового» воздействия к стимулированию социально-экономического развития «депрессивных» территорий. Необходимость присутствия в регионе федеральной группировки сил сомнению не подвергается, однако время показало, что «силовых» мер для достижения стабильности в северокавказских республиках недостаточно. Наглядно об этом свидетельствует статистика: по данным главы Следственного комитета при прокуратуре РФ Александра Бастрыкина, число терактов на Северном Кавказе за 9 месяцев 2009 года возросло на 57% (по сравнению с аналогичным периодом прошлого года).

 

Ключевыми негативными факторами выступают сохранение социальной базы экстремизма и усиление коррупции в системе неформальных внутриэлитных отношений. В этом контексте совершенствование федерального курса путем реализации социально-экономических инициатив особенно востребовано.

 

Анализируя «всплески» активности боевиков в регионах Северного Кавказа, необходимо учитывать внутриполитические факторы, способствующие воспроизводству социальной базы для распространения экстремизма. Наиболее значимые – высокий уровень безработицы, широкомасштабная коррупция, неурегулированные внутриэлитные конфликты. Спецификой регионов Северного Кавказа является высокая доля молодежи в составе населения, что при недостаточном предложении рабочих мест увеличивает потенциал социальной напряженности. Особенности демографической структуры в сочетании с проблемами сферы занятости и низким уровнем жизни создают потенциал для распространения радикальных идей исламистского толка (защита «чистого» ислама от искажений и вооруженная борьба с «неверными») и пополнения новыми членами организаций «ваххабитского подполья». Стоит учитывать, что искоренить веками существующую клановую систему социальной организации вряд ли возможно, однако сократить ее негативное влияние на управленческий процесс и повысить «прозрачность» региональной экономики для федеральных контролирующих структур политическими методами вполне реально.

 

Важнейшая инициатива Дмитрия Медведева отражает стремление Центра перейти к новой модели управления северокавкавказским регионом. Речь идет об изменении структуры органов федеральной власти, курирующих ситуацию в ЮФО. Президент предложил создать специальную должность: занимающий ее человек будет «лично ответственным» за положение на подведомственной территории. Это решение наряду с введением критериев эффективности работы органов федеральной власти в регионе призвано способствовать усилению контроля за ситуацией со стороны Центра.

 

Заявление о необходимости создания в структуре федеральных органов власти нового поста для управления Северным Кавказом повлекло развитие в информационном пространстве бурной дискуссии о полномочиях «особого» чиновника и перспективах кадровых решений. На данном этапе нормативно-правовой базы для реализации инициативы президента нет, ее создание потребует тщательной проработки компетенции «ответственного за Кавказ», который будет работать параллельно с полпредством президента в ЮФО. Можно прогнозировать, что ключевыми направлениями станут реализация инвестиционных проектов и обеспечение целевого расходования направляемых в регион федеральных средств; «силовых» полномочий новая должность не предполагает. Кандидатуры претендентов на пост «ответственного за ситуацию на Северном Кавказе» обсуждаются на федеральном уровне, окончательное решение будет принято до конца текущего года. Можно прогнозировать назначение федерального политика, имеющего обширный опыт управленческой работы и хорошо знакомого со спецификой региональной ситуации, в т.ч. неформальной системой внутриэлитного взаимодействия. Представители действующего руководства республик Северного Кавказа и чиновники полпредства президента в ЮФО в этом качестве, скорее всего, не рассматриваются. Не исключено создание в составе правительства поста вице-премьера с особыми полномочиями. Кроме того, с начала будущего года члены кабинета министров будут отчитываться о работе в регионах Северного Кавказа: разработать критерии эффективности поручено главе аппарата правительства Сергею Собянину.

 

Подводя итог, целесообразно обозначить наиболее актуальные направления региональной политики Центра в 2010 г. Представляется, что в их число войдут повышение уровня социально-экономического развития российских территорий в рамках реализации модернизационного проекта; продолжение ротации губернаторского корпуса в целях повышения эффективности управления; проведение в жизнь инициатив президента, направленных на расширение пространства демократии на региональном уровне власти.