Статья
968 31 Января 2018 19:11

Санкции навсегда?

Публикация так называемого «Кремлевского доклада» вновь вызвала интерес к рамочным положениям американского закона и к тому, как он будет работать на практике.

Изначально было понятно, что принятый в 2017 году Конгрессом США закон CAATSA на неопределенно долгий срок становится главным источником проблем для российско-американских отношений. Известная поправка Джексона — Вэника проработала 38 лет, и определяла ограничения для экономического взаимодействия с Россией даже тогда, когда формальный повод введения поправки полностью утратил силу.

Поэтому даже если представить идеальную ситуацию, в которой России и США преодолеют наиболее острые противоречия по Ирану, Сирии, Северной Корее и Украине, закон все равно продолжит работать и потребуется достичь сложного консенсуса между исполнительной и законодательной властью, чтобы его отменить. Здесь можно напомнить, как администрация Буша пыталась отменить поправку Джексона-Веника, но, натолкнувшись на сопротивление Конгресса, дала задний ход. Администрация Обамы все-таки добилась отмены поправки, но в обмен на подписание акта Магнитского, в соответствии с которым персональные санкции могут быть введены в отношении неопределенного круга лиц, причастных к нарушению прав человека. Этот закон оказался более болезненным для российских властей, чем поправка Джексона-Веника, именно по причине заложенной возможности перманентного расширения персональных ограничительных мер.

CAATSA создает еще более сильную неопределенность вокруг расширения санкционного давление на Россию в будущем, в этом смысле дополняя, только в несоизмеримо большем масштабе принятый в 2012 году Акт Магнитского. Юридический язык, на котором написан CAATSA, оставляет возможным широкую интерпретацию его ключевых положений, что оказывает прямое влияние на практику его применения.

Первое, что необходимо понимать, — закон разрешает американской исполнительной власти расширять санкции в отношении России непредсказуемо, постоянно и на основании оппортунистических мотивов. Введение новых санкций будет неожиданным для их фигурантов — как физических, так и юридических лиц. Естественно, все это негативным образом будет влиять как на российскую экономику, которая, как и всякая система, не терпит неопределенности, так и на политический климат в стране.

Более того, язык закона оставляет на выбор исполнительной власти разные способы его имплементации. Американская администрация может пойти по пути саботажа отдельных положений CAATSA или исполнять их чрезвычайно формально, как может и отказаться от универсального наказания компаний и частных лиц за нарушение санкционного режима или применять наказание очень избирательно. При этом Вашингтон будет объяснять свое поведение Москве как большую уступку.

С другой стороны, администрация может исполнять закон жестко и, что называется, буквально, отпуская отношения с Россией в направлении самого неблагоприятного иранского сценария. В таком случае жесткому преследованию будут подвергаться как российские кампании и частные лица, фигурирующие в списках, так и их иностранные контрагенты, которых будут штрафовать и которым, при «плохом» развитии событий, будут угрожать отключением от американского рынка и долларовых транзакций.

Администрация Трампа, не отказываясь от политической задачи поправить отношения с Кремлем, вполне может следовать «мягкому» и формалистскому подходу, который уже окрестили «итальянской забастовкой». Но никаких гарантий того, что пришедшие на смену республиканцам демократы не будут имплементировать закон максимально «жестко», нет. Напротив, такая эскалация давления на Россию, как «месть» со стороны демократов за выборы 2016 года, представляется сейчас весьма вероятным сценарием.

Кроме того, тот факт, что администрация Трампа сопротивлялась закону, не означает, что она не будет разыгрывать его в рамках своей политической стратегии в отношении России. Здесь не нужно питать никаких иллюзий. Республиканцы могут использовать угрозу расширения санкций (что они, фактически, сейчас и делают) и неопределенность вокруг своих дальнейших шагов как рычаг давления на Кремль в диалоге по Ирану, Сирии, Северной Корее и Украине. Конгресс вручил исполнительной власти серьезное и «гибкое» оружие, которое может дорабатываться в процессе использования, адаптируюсь к меняющейся политики в отношении России. У администрации США нет никаких причин не пользоваться этим оружием, даже если она ранее отрицала саму необходимость его появления на столе переговоров.

Все это не отменяет того, что Россия сохраняет опцию договориться с Трампом по большинству спорных вопросов. Однако здесь также не нужно питать иллюзий. В идеале, чтобы обезопасить себя, Кремлю нужны такие договоренности, которые серьезно изменят или хотя бы заметно сдвинут в позитивном направлении представления о России в американском общественном мнении и политическом классе. Другими словам, демократы, если они выиграют Белый дом в 2020 или в 2024 году, не должны возвращаться к рулю исполнительной власти под лозунгами наказать Россию, то есть исполнить CAATSA в максимальном жестком возможном варианте и не предлагать ввести новые ограничительные меры.

Перед российской властью стоит очень сложная стратегическая задача — найти такой политических ход, который ослабит угрозу расширения санкций, то есть повысит определенность в двусторонних отношениях, и одновременно позволит отстоять свои национальные интересы, то есть не потерять лицо, добившись от Соединенных Штатов взаимовыгодных компромиссов по спорным вопросам. В противном случае, отношения с Вашингтоном в ближайшие годы обречены на то, чтобы строиться на получении гарантий «доброй воле» сменяющих друг друга американских администраций не имплементировать закон в максимально жестком варианте. Для этого Кремлю придется искать стимулы для каждой новой администрации пытаться строить хорошие отношения с Россией и при этом демонстрировать то, что американцы называют «хорошим поведением». Перспектива, что уж говорить, не самая приятная.

Можно, конечно, выбрать модель поведения игнорирования CATSA. Российская правящая элита готова отказаться от традиционных геополитических ставок и выстраивать более тесные отношения с Востоком — как с арабскими странами, так и с Китаем и другими государствами Юго-Восточной Азии. Однако здесь тоже нужно смотреть на перспективы максимально реалистично и помнить, что глобальный характер современной мировой экономики усиливает негативный эффект «суверенных» американских санкций, в том числе создает проблемы для азиатского вектора развития.

Несмотря на то, что вероятность полного исключения из мировой торговли и, прежде всего, финансовой системы сейчас, скорее, минимальна, перспектива неопределенно долгого сохранения санкций закрепляет Россию в категории стран с повышенными инвестиционными рисками. Кроме того, каждое новое расширение санкций может вызывать ответные меры российских властей, которые будут действовать в рамках понятной логики компенсации. Это, в свою очередь, будет работать как на усиление конфронтации, так и на дальнейший разрыв отношений. Вопрос в том, у кого больше окажется в итоге предел прочности.

Заместитель директора Центра политической конъюнктуры Олег Игнатов

Актуальные комментарии
© 2008-2018 НО - Фонд «Центр политической конъюнктуры»
Сетевое издание «Актуальные комментарии». Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-58941 от 5 августа 2014 года. Издается с сентября 2008 года. Информация об использовании материалов доступна в разделе "Об издании".