Статья
1712 22 Ноября 2018 12:58

Возможно ли выполнение Минских соглашений в 2020 году?

Избирательная кампания на Украине не закончится на президентских и парламентских выборах в 2019 году. На 25 октября 2020 года запланировано проведение местных выборов, которые завершают цикл формирования власти на всех уровнях.

На фоне тупика в выполнении Минских соглашений и складывающегося среди переговорщиков понимания, что 2019 год скорее всего придется пропустить, поскольку избирательная кампания на Украине не будет способствовать выходу на траекторию устойчивого мирного урегулирования, западные дипломаты и эксперты начинают рассматривать 2020 год как едва ли не последнее окно возможностей для интеграции Донбасса, когда пропасть между Украиной и неподконтрольными территориями еще не стала непреодолимой.

Комплекс мер от 12 февраля 2015 года предписывает проведение на неподконтрольных Киеву территориях местных выборов по украинскому законодательству, на которых будут избраны всеми признанные органы власти отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Местные выборы, в свою очередь, являются рубежной точкой, прохождение которой запускает процесс передачи Украине суверенитета над Донбассом, в том числе контроля над границей.

Поэтому 25 октября 2020 года кажется идеальной датой для того, чтобы синхронизировать политические процессы на Украине и в Донбассе, договорившись о проведении местных выборов в отдельных районах одновременно с местными выборами по всей стране, и таким образом сделать решающий шаг к выполнению Минских соглашений.

Выбор этой даты важен и с точки зрения общего настроя переговорщиков на достижение результата — как непосредственных участников конфликта, так и международных гарантов Минских соглашений. Главным преимуществом 25 октября 2020 года является то, что эта дата следует из естественной логики конституционного процесса на Украине, позволяя провести реинтеграцию Донбасса через понятную и удобную всем линию возвращения к общему календарю политической жизни со всей страной.

В то же время, если этот момент будет упущен, разумным выглядит аргумент о том, что в будущем участников конфликта действительно будет сложнее убедить в необходимости максимально мобилизовать усилия по реинтеграции вокруг произвольно выбранной в переговорах временной точки. Здесь можно напомнить, что при подписании минского Комплекса мер предполагалось, что местные выборы в Донбассе будут частью украинских местных выборов, которые в итоге состоялись 25 октября 2015 года. Однако несоблюдение соглашения о прекращении огня, срыв Киевом конституционной реформы и разногласия относительно закона о выборах в «нормандской четверке» завели имплементацию Минских соглашений в тупик. С тех пор переговорщики так и не смогли даже приступить к обсуждению более или менее реальных сроков проведения местных выборов в Донбассе.

Тем не менее, насколько бы рациональными ни казались описанные аргументы,
нужно понимать, что избрание 25 октября 2020 года как момента синхронизации Украины и Донбасса потребует от сторон конфликта создания в очень сжатые сроки условий, которые должны радикально изменить как текущую ситуацию в самой зоне конфликта, так и его политико-правовой каркас.

Не сильно углубляясь в детали, можно выделить четыре таких условия.

В первую очередь, все участники переговоров должны достичь полного и детального понимания того, как будут выполнены Минские соглашения и, что не менее важно, как будет признано их выполнение. В том числе, это означает достижение согласия относительно того, как, когда и с какими полномочиями заработает особый статус отдельных районов, как будет происходить разоружение ополчения Донбасса, формирование народной милиции и вывод иностранных граждан, как начнется процесс передачи территории и границы украинским силовикам и когда он будет завершен, начиная с момента признания местных выборов ОБСЕ, а также того, как будут реализованы на практике стимулы для России в виде ослабления европейских и американских санкций.

Опыт длительных и малопродуктивных переговоров показывает, что подход, основанный на согласовании «малых» шагов, направленных на повышение доверия между сторонами конфликта (заключение соглашений о прекращении огня, приуроченные к тем или иным датам, обмен пленными, решение конкретных гуманитарных и инфраструктурных проблем), без четкого понимания будущего урегулирования не работает в случае конфликта в Донбассе. В настоящий момент у Украины и республик отсутствуют достаточные мотивы для полного прекращения вооруженного противостояния — не понимая, по каким правилам будет происходить жизнь после конфликта и как эти правила будут установлены, они видят в его завершении для себя больше рисков, чем в его сохранении. В этом смысле выборы сами по себе не решают ничего — они не станут шагом к всеобъемлющему урегулированию, если полная «дорожная карта» не будет лежать на столе прежде, чем стороны приступят к выполнению своих обязательств. Задача по подготовке такой «дорожной карты» была поставлена «нормандской четверкой» еще на саммите в Берлине 19 октября 2016 года. Но переговоры зашли в тупик из-за разного понимания внутри «четверки» последовательности шагов имплементации Минских соглашений.

Во-вторых, в соответствии с Минскими соглашениями на Украину возложены конкретные обязательства по закреплению сильных конституционных и законодательных гарантий, который создадут предохранители для невозобновления конфликта в будущем. Ключевые договоренности должны быть достигнуты относительно завершения конституционной реформы, которая сформирует гарантии того, что особый статус отдельных районов будет носить постоянный характер и не сможет быть отменен голосованием простого парламентского большинства, и принятие закона об амнистии, который вернет лицам, державшим в руках оружие и не совершавших серьезных преступлений, а также сотрудникам органов непризнанной власти, статус полноправных украинских граждан.

В настоящий момент вопрос о способности Киева выполнить эти обязательства не имеет ответа. Поправки в Конституцию так и не были проголосованы во втором чтении из-за отсутствия поддержки в Раде, а вместо полноценной амнистии украинские законодатели периодически вбрасывают в информационное поле неприемлемые для Донбасса инициативы, которые предлагают «прощение» ополченцам в обмен на лишение их гражданских прав.

Для проведения выборов также потребуется специальный закон. Переговоры о его тексте интенсивно велись в 2015 году, однако тогда камнем преткновения стала избирательная система, в том числе участие украинских политических партий, а также участие перемещенных лиц, допуск украинских СМИ для освещения избирательной кампании и голосования. Компромисс, судя по всему, может быть найдет в использовании мажоритарной системы. В таком случае Украине придется поправить действующий закон о местных выборах, согласно которому выборы в областные, городские и районные советы должны проходить по партийным спискам.

Кроме того, предстоит решить ряд технических, но оттого не менее важных вопросов. Например, должен быть четко определен административный статус отдельных районов в украинском государстве. Это важно, например, для снятия вопроса о том, будут ли на неподконтрольных территориях проводиться выборы в законодательные собрания Донецкой и Луганской областей.

В-третьих, Украине и международным гарантам предстоит определить реальные временные сроки, когда эта законодательная работа может быть проделана. У действующего созыва Верховной Рады фактически осталось две сессии до парламентских выборов 27 октября 2019 года. После выборов у новой Рады останется три неполные сессии, чтобы принять требуемые законы. Времени совсем мало. В связи с этим перед переговорщиками возникает следующая дилемма — возможно ли принятие законопроектов в рамках имплементации Минских соглашений до полной перезагрузки власти на Украине или ставка должна быть сделана на быструю работу нового состава парламента. Это сложный и нетривиальный политический выбор, который потребует тщательной предварительной оценки политических рисков избирательной кампании на Украине и ее возможного влияния на мирный процесс в Донбассе.

В-четвертых, критические значение будут иметь достижение взаимопонимания и эффективная координация усилий между участниками «нормандской четверки», а также Соединенными Штатами. Вашингтону, Берлину и Парижу предстоит подумать над оптимальной формулой урегулирования, которая состоит не только из «дорожной карты», но и совокупности внешних стимулов, и при следовании которой каждый из участников должен быть удовлетворен итоговым результатом. Для этого придется найти убедительные для Москвы и Киева аргументы, что имплементация Минских соглашений, а следовательно, снятие вопроса Донбасса с повестки, находится в общих интересах России и Украины, и что ситуация ни для одной из стран радикально не ухудшится в результате реинтеграции неподконтрольных территорий. Это условие может означать вполне конкретные требования. Например, достижение соглашения о том, что санкции за Донбасс будут действительно отменены и не будут использованы для расширения давления по Крыму после того, как Киев восстановит контроль над границей, или что Украина получит весомые гарантии безопасности, но при этом останется нейтральным государством и не вступит в НАТО.

Большое значение также будет иметь тот факт, насколько успешно смогут западные страны влиять на внутриполитическую ситуацию на Украине до и после парламентских выборов. Принятие законопроектов невозможно без коалиции в Раде. Берлин, Париж и Вашингтон по традиции будут решать вопрос сбора голосов через действующего или нового украинского президента, но, опять-таки как показывает практика принятия предыдущих чувствительных законопроектов, параллельная лоббистская работа с украинским парламентом неизбежна.

Перечисленные условия делают затею по синхронному проведению 25 октября 2020 года местных выборов на Украине и в Донбассе по украинскому законодательству как минимум трудно нереализуемой и мало вероятной. Слишком много «фактов» следует создать и слишком велики политические риски для тех, кто должен их будет создавать. Наконец, многое будет зависеть от того, удастся ли России и Западу сблизить подходы к пониманию конфликта и мотивации и целей друг друга, чтобы преодолеть глубокое взаимное недоверие.

Однако, даже в случае отсутствия видимых перспектив успеха, можно быть уверенным в том, что фактор проведения местных выборов на Украине в 2020 году все равно будет использован в переговорах — как инструмент оказания политического давления на Россию. В оставшиеся менее чем два года Германия, Франция, США и Украина будут наращивать дипломатические усилия с целью подталкивания России к серии компромиссных решений в рамках Минска-2. Дополнительным мотивом станет то, что для администрации Трампа 2020 год может оказаться последним, когда она еще в состоянии доказать состоятельность своего обещания заключить хорошую сделку с Путиным и таким образом предъявить американским избирателям важную дипломатическую победу в разгар президентской кампании. Принимая во внимание прошлый опыт игры с Кремлем на повышение ставок, вряд ли эти усилия приведут к какому-то результату, но точно добавят информационного шума вокруг минского процесса.

Олег Игнатов, заместитель директора Центра политической конъюнктуры

Актуальные комментарии
© 2008-2018 НО - Фонд «Центр политической конъюнктуры»
Сетевое издание «Актуальные комментарии». Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-58941 от 5 августа 2014 года. Издается с сентября 2008 года. Информация об использовании материалов доступна в разделе "Об издании".