Смерть Открытого правительства

Вчера Владимир Путин подписал Указ о структуре нового правительства. В списке упраздненных ведомств значится и Открытое правительство, которое занималось вопросами информатизации и информационной открытости органов государственной власти. Причем не сказано, какому из ведомств будут переданы его полномочия. Открытое правительство становится историей и, по всей видимости, войдет в нее как классический пример неудачного трансфера инновации.

Создание

Открытое правительство — это полностью проект Медведева. Даже несмотря на тот факт, что первое заседание состоялось 9 ноября 2012 года, уже после того, как Путин вернулся к власти, подготовка к его созданию велась еще в период президентства Медведева.

Вообще, тема открытости госорганов стала развиваться именно при нем. Во время его президентства был принят 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который закрепил за федеральными органами исполнительной власти обязанность иметь сайты и размещать на них важную информацию о своей деятельности. Были расширены технологические требования к государственным ресурсам. Тогда же губернатором поступило неформальное требование быть активными в социальных сетях.

Предпринимались шаги и на международной арене. Россия планировала вступить в Open Government Partnership (OGP), что придало бы еще один импульс для развития открытости в стране, так как участники этого партнерства добровольно берут на себя обязательства в сфере открытости.

И после ухода Медведева с поста президента тренд на открытость сохранялся примерно два года. В майских указах Путина еще говорится об открытых данных: «до 15 июля 2013 г. обеспечить доступ в сети Интернет к открытым данным, содержащимся в информационных системах органов государственной власти Российской Федерации». Госорганы по инерции следуют в фарватере прежней информационной политики, но с приходом Путина сначала меняются приоритеты во внутренней политике, а затем и внешнеполитическая обстановка. И если 2014-2015 годы можно считать переходными, то с 2016 года тема открытости власти окончательно выпала из повестки.

Результаты работы ОП

Тем не менее, за столь короткий промежуток времени Открытому правительству удалось сделать довольно много. Не хочется распыляться на все достижения, поэтому отметим самое важное:

— Утверждены механизмы открытости власти, которые должны быть внедрены в работу госорганов. Этот набор требований заставил госорганы публиковать больше информации о своей деятельности. Если раньше найти, например, годовой отчет какого-нибудь ведомства было большой удачей, то теперь почти каждый публикует базовую информацию о своей деятельности.

— На короткий промежуток времени был сформирован эффективный надзор за открытостью госорганов. Это привело к возникновению соревновательного эффекта между госорганами и повышению качества информационных ресурсов власти. Достаточно сравнить старые и новые версии сайтов ФОИВ.

— Внедрение открытых государственных данных. Да, это один из механизмов открытости, которые мы уже отметили выше. Но именно открытые данные повысили уровень информационной грамотности сотрудников госорганов и позволили создать десятки полезных приложений и сервисов на основе ОД. Эффект от их внедрения едва ли не самый заметный.

Все это было сделано в первые годы после создания Открытого правительства. После 2015 года отрасль не получала глобальных обновлений. Это видно по разделу ОП на сайте правительства: две записи за 2016 год и одна (последняя) за февраль 2017.

Изменение тренда почувствовали и сами чиновники. Усугубило ситуацию и отсутствие наказания за невыполнение требований ОП. Если раньше гражданские организации могли через жалобы в ОП или Прокуратуру добиться своего, то теперь власти практически перестали реагировать на критику в свой адрес по части открытости.

Почему Открытое правительство должно было умереть?

Сам я о серьезных проблемах в отрасли впервые написал в сентябре 2016 года. Но основания для того, чтобы ОП сегодня было упразднено, было заложено еще во время его создания. Дело в том, что Открытое правительство — это инструмент для осуществления трансфера инноваций из стран Запада. Именно там впервые была затронута тема открытости, там государственные данные впервые стали доступны в машиночитаемом формате и под свободной лицензией, именно там прозрачность власти стала новой нормой.

В процессе трансфера инновации помимо донора и реципиента для успеха необходимо несколько важных компонентов:

— Мотивация. Кроме того, что Медведев был и остается искренне заинтересован в новых технологиях, тема открытости укрепляет имидж власти в международном сообществе, а в период его президентства этот вопрос занимал важное место среди задач власти. Однако с уходом Медведева с поста президента сила его мотивации в определении государственной политики значительно снизилась.

— Ресурсы. Денежные, людские, временные. После начала санкционного противостояния и резкого падения цен на нефть бюджеты госорганов стали сокращаться. Отказываться предпочитали от самого безобидного. Например, от отсутствия обновления сайта под новые стандарты или выгрузки для имеющихся баз данных никто не умрет, поэтому под сокращение в первую очередь попадали именно эти статьи расходов.

Против инновации играют:

— Конкурирующие политические курсы. В нашем случае это тренд на закрытость, который сегодня доминирует.

— Внешние факторы. Отношения с Западом, по мнению экспертов и политиков, едва ли не хуже, чем во времена «холодной войны», поэтому в таких условиях не может быть и речи об успешном обмене опытом.

У Френсиса и Уильяма Берри есть классическая формула успеха внедрения инновации:

Принятие инновации (t) = f (Мотивация, Ресурсы/Препятствия, Другие политические курсы, Внешние факторы)

Проще говоря, ваши мотивация и ресурсы должны быть сильнее возникающих препятствий, иных политических курсов и быть выше внешних факторов. Сегодня против Открытого правительства играют все факторы.

Открытое правительство — это мертворожденная реформа. Ее инициатором был Медведев, но реализация выпала на период правления Путина, у которого совершенно иные приоритеты и ценности. ОП было создано и функционировало несколько лет по инерции, потому что для этого была проведена подготовительная работа. Затем импульс начал затихать, что и привело к полному отказу от института.

Из-за того, что реформа проводилась в инерционном режиме трансфер был осуществлен не полностью, поэтому сегодня к ОП возникают вопросы не только со стороны действующей власти (а нужно ли оно нам?), но и со стороны гражданских активистов (а правильно ли оно работает?).

Да, что-то удалось сделать, но результаты могли быть значительно лучше. Сейчас важно понять, как будет развиваться тема государственной открытости.

Будущее открытости

Наиболее вероятным сценарием является заморозка. В общем, именно в этом состоянии ОП и существует почти два года. Продолжат оставаться «передовики» вроде Минфина и Минстроя среди федеральных органов власти или Москвы и Тульской области среди регионов, но общая масса останется без изменений.

Постепенно технический прогресс уйдет вперед и сделает достигнутые результаты неактуальными. Например, сейчас Запад от идеи открытых данных постепенно переходит к большим и связанным государственным данным, что у нас до сих пор не развито.

Перспектив для изменения политики пока не видно. Отношения с западом в ближайшие годы не улучшатся, а тема открытости надолго выпала из трендов повестки. Ситуация может измениться в период транзита власти, но, очевидно, что на этот период в политическом процессе будут более важные задачи. У открытости есть шанс только в том случае, если с ее помощью будут достигаться сопутствующие цели. Сейчас такой целью является развитие цифровой экономики. Именно в эту сферу устремятся все заинтересованные лица.

Михаил Карягин, политолог