Статья
21 Декабря 2015 11:49

О принципах и передергиваниях

Доверие в политических вопросах  редкий элемент. Одна из причин – естественное стремление злоупотребить этим доверием даже со стороны тех людей и организаций, кто по своей профессиональной компетенции вроде бы должен к этому доверию подталкивать других. К сожалению, в последнее время такие случаи встречаются все чаще. К чему это морализаторство?

«Европейская комиссия за демократию через право», которую сокращенно принято называть Венецианской, в конце октября по запросу украинского представителя в Совете Европы приняла специальный документ под названием «Вывод о временной силе проекта переходного положения 18 Конституции Украины».

Среди довольно хаотичного нагромождения юридических аргументов встретил и следующую иллюстрацию (волею авторов также носящую 18 номер): «Сравнительное правоведение свидетельствует, что украинская Конституция не уникальна в этом отношении и много конституций содержат переходные положения, остающиеся в силе до изменений или отмены через внесение изменений в Конституцию или принятия новой конституции… В Испании большинство переходных положений конституции 1978 года касаются специального статуса и полномочий регионов, или децентрализации власти в отношении отдельных территорий. В качестве примера, Переходное положение II было юридическим основанием для автономного статуса Каталонии, страны Басков и Галисии».

С первой частью этого утверждения спорить не нужно. Это так. А вот со второй авторы явно погорячились.

Расшифрую. Специалисты Венецианской комиссии пытаются доказать, что статья 18 Переходных положений новой украинской Конституции, сформулированная вполне определенно «Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом», носит постоянный характер. А для этого ссылаются на переходные положения Конституции Испании. Пример вроде бы удобный, поскольку в нем также речь идет о специальном статусе для отдельных территорий. Примеров других стран относительно специального статуса территорий в переходных положениях у специалистов-«венецианцев» не нашлось.

Однако, составители документа (они же докладчики), стремясь доказать, что переходные положения не менее ценный продукт юридической жизнедеятельности, чем основной текст конституции (мы с этим спорить не будем), привели в качестве примера случай, когда переходное положение носит явно ограниченный по времени характер.

Эти самые докладчики, представляющие Польшу, Финляндию и Конгресс местных и региональных властей Совета Европы, видимо, не слишком разбирались в конституции Испании.

Почему же этот пример неподходящий?

Во-первых, все девять переходных положений испанской конституции 1978 года носят уточняющий характер для использования статей, предваряющих эти переходные положения, и содержат прямую ссылку на них, а также так или иначе связаны со сроками исполнения. Некоторые даже содержат формулировки «в течение трех лет», в «двухмесячный срок», «временный автономный статус» и т.д.

Во-вторых, в Конституции Испании основания, статус и полномочия т.н. «автономных сообществ» подробно прописаны в основном тексте. Этому посвящена даже целая глава Конституции – Глава 3 «Об автономных сообществах» в разделе 8 «О территориальном устройстве государства», которая включает статьи 143-158. Именно эти статьи стали юридической основой для получения по данной конституции автономного статуса всеми сообществами, в том числе Каталонией, Страной Басков и Галисией. Возможности получения автономного статуса без подробного описания этого статуса (то есть исключительно на основании переходных положений) Конституция Испании не предусматривает.

В-третьих, к постоянным положениям Конституции, часть из которых посвящена деятельности автономных сообществ, относится и специальный раздел под названием «Дополнительные положения». Они следуют сразу за статьями Конституции, носят собственную нумерацию и предваряют раздел «Переходные положения». То есть они в отличие от переходных положений являются постоянными. Среди них, например, пункт, уточняющий специфику изменений экономического и налогового статуса канарского архипелага.

В-четвертых, раздел «Переходные положения» в большей части состоит из пунктов, носящих именно временный характер или относящихся к временным образованиям. Например, переходное положение I гласит: «На территориях, пользующихся временным автономным статусом, их высшие представительные органы могут, на основании решения, принимаемого абсолютным большинством своих членов, самостоятельно осуществить ходатайство, предусмотренное пунктом 2 статьи 143 и отнесенное к ведению Собраний представителей провинций или соответствующих межостровных органов». Тот же вывод можно сделать и о переходном положении III: «Осуществление права ходатайства о предоставлении автономии, исходящее от местных представительных органов или их членов, предусмотренное в статье 143, подлежит прошению со всеми вытекающими последствиями до проведения первых местных выборов после вступления в силу Конституции».

В-пятых, что касается переходного положения II, на которое ссылается Венецианская комиссия, то его целью следует признать уточнение специфики и скорости (времени) переходного периода к новому конституционному статусу автономного сообщества для тех территорий, которые уже имели в прошлом подобный статус и могли бы немедленно (а не через пять лет) перейти к к оформлению более широких полномочий, чем все остальные (политологи и юристы разделяют их на территории «быстрого пути» и «медленного пути»). Более того, основания для применения данной процедуры специально подробно оговариваются в непереходной статье 151 данной Конституции.

Переходное положение II сформулировано следующим образом: «Территории, принявшие в прошлом посредством референдума проекты об Уставах об автономии и обладающие, на момент опубликования нынешней Конституции, временными (!) автономными статусами, могут незамедлительно принимать меры, предусмотренные в пункте 2 статьи 148 (! отсылка к основному тексту Конституции – «По прошествии пяти лет и посредством изменения своих Уставов автономные сообщества могут расширять постепенно свои полномочия в пределах, установленных в статье 149. Данная статья регулирует исключительные ведения государства), как только их высшие автономные представительные органы это решат абсолютным большинством голосов и об этом сообщат Правительству. Проект Устава об Автономии должен быть подготовлен в соответствии с положениями статьи 151,2 по инициативе автономного представительного органа. В итоге, применение Положения II позволяло Каталонии, Стране Басков и Галисии, как территориям, имеющим ранее автономный статус (Каталония с 1932, Страна Басков с 1936, Галисия с 1936. Все эти регионы утратили автономный статус во времена диктатуры Франко, но находились в процессе его частичного восстановления. Например, часть полномочий Каталонии была возвращена в 1977 году, за год до принятия Конституции) незамедлительно начать процедуру его оформления по новой Конституции.

Что же тогда пытались доказать докладчики? Формально Комиссия пыталась сформулировать позицию, что переходные положения Конституции на самом деле являются постоянными. Сложная задача. Переходный период не может быть постоянным, потому что он по смыслу когда-либо закачивается. Именно поэтому он является временным. Попытка доказать, что переходные положения носят такой же постоянный характер, как и основные статьи Конституции, потому что действуют до их отмены, выглядит как подход по форме, а не по содержанию.

По содержанию же, докладчики Комиссии выполняли банальное политическое задание – доказать, что в переходных положениях обновляемой украинской конституции можно сформулировать статью, которая будет хоть как-нибудь «соответствовать» пункту 11 из Комплекса мер по выполнению минских соглашений, предусматривающего «постоянное законодательство об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей…». Но в данном случае речь идет не просто о постоянном законодательстве, а о принятом «в соответствии с мерами, указанными в примечании», среди которых право на языковое самоопределение, участие в назначении глав органов прокуратуры и судов, создание народной милиции и пр.

Делалось все это по просьбе украинской стороны, которая хотела заручиться политической поддержкой Венецианской комиссии, поскольку пытается не допустить возврата к обсуждению одобренных в первом чтении конституционных поправок с представителями Донбасса. Доказать правоту украинской стороны в такой ситуации довольно сложно. Тем более что даже в первой статье этого самого закона, который уже приняла Верховная Рада и который должен «соответствовать» 18 статье этих самых переходных положений, прописано, что закон этот действует всего три года. Однако Комиссия решила на это внимания не обращать.

Опять тянет поморализаторствовать. Не так давно предметом дискуссии в политизированной аудитории стал вопрос по поводу применения принципа приоритета международного права. По-моему, разобранный случай ангажированности и передергиваний со стороны экспертов Венецианской комиссии хорошо показывает, почему примитивно трактуемый принцип приоритета в отношении различного рода международных документов может прямо противоречить куда более важным принципам справедливости и честности. 

Директор Центра политической конъюнктуры Алексей Чеснаков специально для «Актуальных комментариев»

Все статьи автора
____________

Читайте также:


  • вконтакте
  • facebook
  • твиттер

© 2008-2016 НО - Фонд «Центр политической конъюнктуры»
Сетевое издание «Актуальные комментарии». Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-58941 от 5 августа 2014 года. Издается с сентября 2008 года. Информация об использовании материалов доступна в разделе "Об издании".