Вашингтон и Киев после выборов

8 ноября в Соединенных Штатах состоятся президентские выборы. Несмотря на сокращение дистанции между кандидатами на финише предвыборной гонки, их наиболее вероятным итогом остается сохранение демократами контроля над Белым домом. 45-ым президентом США, скорее всего, будет избрана Хиллари Клинтон.

В украинской элите этот сценарий развития событий рассматривается как наиболее оптимальный. Поскольку определение внешней политики находится в компетенции президента, отношения США и Украины и американская позиция по разрешению конфликта в Донбассе в плане выбора стратегии и конкретных решений сохранят большую долю преемственности от предыдущей команды, особенно в первый год работы администрации.

Одновременно, в связи с тем, что судьба более приоритетного для Вашингтона сирийского конфликта напрямую зависит от диалога с Кремлем, не исключен вариант резкой активизации дипломатических усилий на украинском направлении сразу же после инаугурации 20 января 2017 года – как с целью сохранения действующих форматов и контактов, так и для ускорения реализации ранее достигнутых договоренностей.

Три фактора являются ключевыми для понимания того, как будет выглядеть украинское направление политики в период президентства Клинтон.

Во-первых, где будет расположен центр принятия решений по внешней политике, в том числе касающихся Украины, и по национальной безопасности.

Во-вторых, кто займет ключевые посты в администрации, в чей круг обязанностей войдет украинское направление и кто будет выступать в качестве главного переговорщика с Киевом и Кремлем.

В-третьих, как будет развиваться стратегия новой администрации в отношении Украины и мирного урегулирования в Донбассе.


Центр принятия решений

То, какую конфигурацию примет команда, отвечающая за национальную безопасность и внешнюю политику, и как в ней распределятся полномочия, будет иметь большое значение в выработке дальнейшей стратегии в отношении Киева и процесса мирного урегулирования на востоке Украины.

В практике американской исполнительной власти центр принятия решений может смещаться от профильных министерств и ведомств в Белый дом и наоборот. Во внешней политике и в сфере национальной безопасности доминирующую роль могут играть советник по национальной безопасности и аппарат Совета национальной безопасности, укомплектованный помощниками президента, отвечающими за конкретные направления. В то же время, когда президент склонен делегировать сильному госсекретарю не только исполнение решений, но и их подготовку, главную роль во внешней политике начинает играть Государственный департамент.

С самого начала своего президентства Обама сосредоточил центр принятия решений по внешней политике в Белом доме. В результате, занимая должность государственного секретаря в 2009-2013 годах, Клинтон и ее профильные заместители в Госдепартаменте, как правило, оставались на вторых ролях, довольствуясь консультативной ролью при разработке стратегии в отношении главных вопросов внешнеполитической повестки дня. Первую скрипку играли президент и его помощники. Особенно большим влиянием пользовался сначала заместитель советника, а затем советник по национальной безопасности Томас Донилон, также работавший в администрации с 2009 по 2013 годы. Донилон поддерживал прямые контакты со многими зарубежными лидерами или их помощниками и представителями для поиска решений конфликтов и вопросов в двухсторонних отношениях, минуя иерархию Госдепа. Как следствие, многие важные договоренности достигались без участия топовых дипломатов, и последние лишь информировались об их содержании.

Для примера, предшественница Клинтон Кондолиза Райс играла меньшую роль в формировании внешней политики на посту советника по национальной безопасности в период первого срока Джорджа Буша-младшего, когда непропорционально большое влияние на главу государства оказывали вице-президент Дик Чейни и министр обороны Дональд Рамсфелд, чем на должности главы Госдепа уже во время второго срока 43-го президента США.

Что касается действующего советника Сьюзан Райс и ее заместителя Аврил Хайнс, то их отношения с главой Госдепа Джоном Керри также носят конкурентный характер. В отличие от Донилона, Райс предоставляет Госдепу большую свободу действий в достижении тех или иных договоренностей. Однако ее мнение часто идет наперекор Керри и имеет решающий характер при выработке конкретной политики, поскольку Обама и в период второго срока предпочитает управлять внешней политикой через своих советников в Белом доме, а не через Госдеп.

Ключевыми фигурами, отвечающими за украинское направление во второй администрации Обамы, стали вице-президент Джо Байден и заместитель государственного секретаря по вопросам Европы и Евразии Виктория Нуланд. Их функции были разделены. Если Байден вступал в регулярные прямые контакты с украинской элитой, обсуждая прежде всего вопросы проведения реформ и их поддержки со стороны США, то Нуланд выполняла функцию переговорщика по конфликту в Донбассе и имплементации Минских соглашений. Для Киева Байден играет роль одновременно «доброго» и «злого» полицейского. Вице-президент остается главным лоббистом интересов украинской власти в Вашингтоне, вместе с тем жестко увязывая предоставление американской помощи с проведением реформ и сохранением единства правящей элиты вокруг прозападного курса. Нуланд, со своей стороны, ведет переговоры с заместителем главы администрации президента Украины Константином Елисеевым и с помощником президента России Владиславом Сурковым, курирующими минский процесс в Киеве и в Москве соответственно. Считается, что она занимает позицию «ястреба» в отношении конфликта в Донбассе. Известно, что чиновник Госдепа поддерживала идею поставок оборонительных вооружений украинской армии в кризисные моменты конфликта на востоке Украины, когда дипломатия переставала работать.

Точку зрения Байдена и Нуланд в СНБ балансируют специальный помощник президента, старший директор по Европе Чарльз Купчан и специальный помощник президента, директор по России и Евразии Селеста Уолландер. Как правило, они отстаивают более сдержанную позицию, склоняя Обаму к упору на дипломатию в урегулировании конфликта и к отказу от прямого провоцирования России, чтобы избежать рисков для Киева, связанных с возобновлением наступления ополченцев. Оба, в частности, выступали против поставок какого-либо летального оружия Украине.

Клинтон склонна доверять проверенному временем и достаточно узкому кругу своих советников в вопросах внешней политики и национальной безопасности. Поэтому есть все основания полагать, что модель принятия решений, которая была принята во время президентства Обамы, в целом сохранится и в новой администрации, когда центр принятия решений, касающихся главных международных конфликтов, находился в Белом доме. Однако многое будет зависеть от кандидатуры Государственного секретаря. Если главный дипломатический пост будет доверен опытному карьерному дипломату или другому политическому тяжеловесу, Государственный департамент может приобрести большее влияние в разработке внешней политики.


Кадры

Глава Госдепа, его заместитель по вопросам Европы и Евразии, советник по национальной безопасности в Белом доме, его замы и помощники по профильным направлениям в аппарате СНБ будут нести ответственность за формирование политики в отношении Украины и конфликта в Донбассе.

В данный момент членом ближнего круга Клинтон, пожалуй, наиболее компетентно разбирающимся в вопросах украинской политики, является Мелан Вервеер, бывший посол Госдепа по глобальным женским проблемам и экс-глава аппарата первой леди в период президентства Билла Клинтона. Вервеер имеет украинские корни и тесные связи с украинской элитой, в частности, поддерживает отношения с зятем экс-президента Украины Леонида Кучмы бизнесменом Виктором Пинчуком. В 2008 году президентом Виктором Ющенко она была награждена украинской государственной наградой Орденом княгини Ольги. Однако Вервеер 72 года, ее приход в администрацию Клинтон в Госдеп или СНБ рассматривается как маловероятный.

В избирательной кампании Клинтон за внешнюю политику отвечают Джэйк Салливан и Лаура Розенбергер. Салливана называют ближайшим советником кандидата от демократов по внешнеполитическим вопросам и считают главным претендентом на пост советника по национальной безопасности. Он уже занимал аналогичную должность у вице-президента Джо Байдена и был директором по политическому планированию в Госдепартаменте. Салливан принимал прямое участие в переговорах по ядерной программе Ирана и в формировании американской политики в отношении Сирии. Во время президентской кампании Салливан допускал, что Клинтон рассмотрит вопрос о поставках летального оружия на Украину. Против Салливана может сыграть его сравнительно молодой возраст – 39 лет.

Розенбергер имеет более короткий послужной список. Она успела поработать в аппарате СНБ, где занималась Китаем и Корейским полуостровом, и в Госдепе. Целенаправленно Европой, Украиной и Россией в кампании Клинтон занимаются бывший посол в России Майкл Макфол, предшественник Нуланд в Госдепе Фил Гордон и бывший заместитель советника по национальной безопасности вице-президента Байдена Джулианна Смит. Все они могут получить посты в администрации.

Американское издание Politico недавно назвало Джо Байдена главным кандидатом на роль госсекретаря. Во время первого срока Обамы вице-президент и госсекретарь часто занимали единую позицию. В администрации Клинтон Байден может продолжать играть ту же роль эксклюзивного переговорщика с Киевом, что и в администрации Обамы. В таком случае центр принятия решений по украинскому направлению и минскому процессу может полностью переместиться в Госдеп.

Среди наиболее вероятных кандидатов из числа карьерных дипломатов двое профессионально занимались Россией и постсоветским пространством. Это экс-заместитель госсекретаря, бывший посол в России и президент Фонда Карнеги Уильям Бёрнс и бывший заместитель госсекретаря по политическим вопросам, который в период президентства Билла Клинтона отвечал в аппарате СНБ за постсоветское пространство, Николас Бернс. Экс-заместитель госсекретаря Венди Шерман была ключевым переговорщиком по Ирану, но при этом имеет украинские корни.

Менее вероятными кандидатами считаются экс-помощник госсекретаря по делам Восточной Азии и Тихоокеанского региона Курт Кэмпбелл, президент Брукингского института, бывший заместитель госсекретаря во времена Билла Клинтона Строуб Тэлбот и адмирал Джеймс Ставридис.

Свою роль в кампании Клинтон играют бывший советник по национальной безопасности Том Донилон и экс-заместитель министра обороны по политическим вопросам Мишель Флурной. Последнюю давно прочат на должность министра обороны. Возможен приход в Госдеп или в аппарат СНБ Иво Даалдера – бывшего постоянного представителя США при НАТО.

Флурной, Даалдер, Ставридис и Тэлбот были соавторами доклада «Защита украинской независимости и противодействие российской агрессии: что следует сделать США и НАТО», представленном в Атлантическом Совете в феврале 2015 года и подготовленным совместно с Брукингским институтом. Авторы доклада выступили в поддержку предоставления Киеву оборонительного летального оружия, в том числе средств противотанковой борьбы, чтобы резко увеличить риски эскалации конфликта для России. 

Не исключено, что свою текущую роль в новой администрации Клинтон сохранит и Виктория Нуланд. Чиновник занимает в некотором роде уникальную позицию в американской элите. Она успела поработать советником вице-президента Чейни и вместе с Клинтон, которая оказывала ей покровительство уже в Госдепе. Учитывая уже выстроенные контакты Нуланд с Киевом и Москвой, она может перейти и в аппарат СНБ, где продолжит выполнять функции переговорщика по мирному процессу в Донбассе.


Стратегия

Украина получила наибольшее внимание от США среди всех стран постсоветского пространства. Администрация Клинтон, скорее всего, сохранит этот фокус, возникший получила после вхождения Крыма в состав России и начала конфликта в Донбассе. Константой останется и ставка на долгосрочную поддержку Киева, которая не изменится даже в случае налаживания отношений с Москвой. Вашингтон будет искать возможности для стратегического укрепления Украины в качестве главного противовеса России на пространстве бывшего СССР, усиления ее связей с Европейским союзом и создания гарантий безопасности.

Вместе с тем, у Вашингтона не получится игнорировать позицию Москвы и ее интересы, поскольку без ее участия невозможно добиться мира ни в Сирии, ни в Донбассе. Поэтому на начальном этапе работы администрации Соединенные Штаты могут предпринимать смешанные и разнонаправленные усилия, заверяя Киев в сохранении политического покровительства и экономической помощи, но при этом одновременно демонстрируя России свою готовность совместно искать пути к возобновлению конструктивного диалога на постсоветском пространстве. В то же время, если эти усилия не увенчаются успехом, в дальнейшем можно ожидать усиления конфронтационной линии Вашингтона в отношении России.

Во-первых, в отношении Минских соглашений новая администрация, скорее всего, в приоритетном порядке будет искать варианты сохранения «нормандского» формата в связи с возможным уходом Франсуа Олланда с поста президента Франции летом 2017 года. «Четверка» остается единственным гарантом процесса мирного урегулирования в Донбассе. Одним из сценариев могло бы стать вхождение США в переговорный процесс напрямую и расширение «четверки» до «пятерки» соответственно. Однако этот шаг ослабит канцлера ФРГ Ангелу Меркель, которой также предстоят сложные парламентские выборы в 2017 году. Вместо этого можно предположить, что администрация Клинтон будет добиваться сохранения интереса нового французского лидера к продолжению переговоров в текущем формате. Кроме двусторонних консультаций с французами, Вашингтон может и более активно задействовать формат переговоров с участием Берлина, Парижа и, возможно, Киева для формирования единой позиции по имплементации Минских соглашений.

Во-вторых, в качестве позитивного шага в направлении Москвы нельзя исключать, что новая администрация заявит о готовности обсуждать форматы и повестку трехстороннего диалога с участием США, России и Украины, чтобы свести к минимуму угрозу возобновления боевых действий на востоке и наметить пути нормализации торговых отношений.

В-третьих, принимая во внимание риски в связи с результатами выборов во Франции и Германии в 2017 году, Вашингтон умножит усилия по обеспечению единства стран ЕС вокруг политики антироссийских санкций и продолжению политической поддержки Украины в Европе.

В-четвертых, Вашингтон может увеличить финансовую помощью Киеву в случае позитивных сигналов о ходе реформ. Клинтон допускала возможность расширения финансовой подпитки Украины при условии повышения ответственности местного правительства. Здесь можно напомнить, что к началу «нулевых» Украина была третьим реципиентом американской помощи в мире после Израиля и Египта.

В-пятых, администрация Клинтон может решить позитивно вопрос о начале предоставления Киеву оборонительных (а в случае эскалации конфликта на востоке – и наступательных) летальных вооружений. В то же время сами поставки могут быть отложены до того, как станет понятно, получится ли вернуть диалог с Москвой в конструктивное русло, либо окажутся прямым ответом на новый кризис в Донбассе.

В-шестых, Вашингтон может предпринять шаги в направлении предоставления прямых гарантий безопасности Киеву, а также содействовать углублению сотрудничества Украины с НАТО. В 2008 году сенатор Клинтон была соавтором резолюции Сената о поддержке предоставления ПДЧ НАТО Украине и подчеркивала открытость дверей в альянс для Киева даже после формального отказа тогдашнего президента Виктора Януковича от стратегии членства в блоке.


____________

Читайте также:

Обама хочет вернуться в Белый дом

Клинтон опережает Трампа на 12%

Трамп-Клинтон: война рейтингов