Влияние vs вмешательство

Одной из проблемных точек в осмыслении феномена иностранного вмешательства остается разграничение смежных категорий «вмешательство» и «влияние». Схожие риски и угрозы часто описываются с использованием обоих понятий. 

На практике можно выделить три основных подхода к работе с этими категориями, каждый из которых предполагает различия в стратегиях адаптации к связанным с ними вызовам. 

Смешение. В этом случае «влияние» и «вмешательство» используются как взаимозаменяемые и синонимичные понятия. Так, некоторые инициативы по противодействию вмешательству обосновываются необходимостью ограничить влияние иностранного государства. Например, в опубликованном в сентябре докладе Делового совета Канады по защите компаний от иностранного вмешательства отмечается, что сложившиеся подходы к борьбе с вмешательством определяет «нарратив, сложившийся на данный момент в отношении вредоносного иностранного влияния». Такой подход также свойственен различным предложениям в США по защите от вмешательства в образовательные процессы и технологический сектор.
 
Этот подход представляется первичной и наиболее упрощенной реакцией на новые угрозы. Широкий круг разноуровневых вызовов объединяется в одну корзину. В результате меры по защите носят либо тотальный, либо фрагментарный характер.

Нормативное разграничение. Подход предполагает разведение «влияния» и «вмешательства» на основе нормативной оценки в качестве опасного или нейтрального феномена. Влияние в этом случае описывает различные формы открытого, мягкого и, как правило, непрямого воздействия, которое не обязательно нацелено против интересов объекта и не воспринимается как деструктивное. Влияние необязательно несет в себе негативные последствия для объекта воздействия, может осуществляться открыто и в целом рассматривается как легитимная практика в международных отношениях. Вмешательство, напротив, обычно скрыто и всегда нацелено на ослабление оппонента.

Нормативное разграничение встречается чаще и предполагает более комплексный подход к проблеме. Например, в итоговом докладе Комиссии Национального собрания Франции по расследованию иностранного политического, экономического и финансового вмешательства подчеркивается, что «вмешательство носит злонамеренный, пагубный и даже преступный характер, поскольку направлено на дестабилизацию, подрыв доверия к институтам страны, размывание границ между правдой и ложью, служение интересам иностранной державы, вплоть до целенаправленных попыток что-то разрушить». При этом отмечается, что вмешательство «не следует путать с политикой влияния».

Схожая концептуализация используется в оценочном докладе Службы разведки Новой Зеландии (NSIS) «Обстановка в сфере угроз безопасности Новой Зеландии в 2023 году». В документе иностранное вмешательство определяется как действие, направленное на подрыв национальных интересов страны. Одновременно с этим подчеркивается, что «обычная дипломатическая деятельность, лоббизм и другие исконные, открытые попытки добиться влияния не рассматриваются как вмешательство». 

Еще один пример концептуального разделения на основе нормативных оценок содержится в итоговом докладе Специального комитета Сената Австралии по иностранному вмешательству посредством социальных медиа. В нем подчеркивается, что иностранное вмешательство «носит характер принуждения, скрытности, введения в заблуждение или коррупции, и противоречит государственному суверенитету, ценностям и национальным интересам». В противовес этому иностранное влияние представляет собой «открыто осуществляемую деятельность, направленную на достижение конкретных результатов или формирование подходов к вопросам, имеющим важность для иностранных акторов». Отмечается, что «когда эта деятельность осуществляется открытым и прозрачным способом, она может внести позитивный вклад в общественную дискуссию». 

В случае использования этого подхода, проводится четкое разделение безвредных и деструктивных типов воздействия иностранных государств. Механизмы защиты разрабатываются только в отношении вмешательства, а каналы для влияния остаются открытыми. 

Дифференциация угроз. «Влияние» и «вмешательство» рассматриваются как угрозы, однако различного уровня и степени значимости. При этом подходе влияние трактуется как потенциально опасный тип иностранного воздействия, требующий отдельного регулирования и контроля, В особенности это касается особо чувствительных сфер, таких как электоральные и иные политические процессы, исследования в сфере безопасности, стратегическая инфраструктура и т.д. 

Вмешательство же рассматривается как предпринятая попытка деструктивного воздействия, требующая ответных мер и соответствующих механизмов защиты. При этом вмешательство может концептуализироваться как более опасная форма влияния, имеющая конкретную форму и цели. 

Так, в марте 2021 года Национальная разведка США опубликовала «Доклад об иностранных угрозах в выборы 2020». В документе дается определение «иностранного влияния» на выборы и «иностранного вмешательства» как его подвида. Влияние определяется как «явные и скрытые действия иностранных правительств (или действующих от их имени субъектов) с тем, чтобы прямо или косвенно оказать влияние на выборы, воздействуя на кандидатов, партии, избирателей и их предпочтения или сам политический процесс». Вмешательство называется «подвидом связанных с влиянием на выборы активностей, нацеленных на технические аспекты выборов, включая регистрацию избирателей, процесс голосования, подсчет результатов и обнародование результатов».

Дифференциация угроз позволяет использовать гибкие подходы к разработке ответных мер и масштабированию ограничений. Часть внешних воздействий может маркироваться как потенциально опасные, однако их каналы не перекрываются, а лишь подвергаются дополнительным проверкам и контролю. В отношении других устанавливаются запреты и ведется активная работа по противодействию. 

Так, в принятом в июле в Великобритании Акте о национальной безопасности вводится уголовная ответственность за иностранное вмешательство и схема регистрации иностранного влияния (Foreign Influence Registration Scheme, FIRS). В случае вмешательства ответственность наступает в результате конкретных действий, а в контексте влияния правовые последствия могут наступить только при нарушении установленного режима контроля. Другими словами, вмешиваться нельзя, а влиять можно только в рамках установленных правил. Попытки их нарушить криминализируются и рассматриваются как скрытая деятельность в интересах иностранных государств.

Российский подход можно описать как смешение с элементами дифференциации. Недопущение вмешательства во внутренние дела зафиксировано на уровне Конституции (Статья 79.1), однако в российском законодательстве отсутствует понятие «иностранное вмешательство». Дается только косвенное понимание вмешательства через определение политической деятельности и ее возможных форм в Федеральном законе «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» от 14 июля 2022 г. В результате правовые механизмы защиты направлены против широкого круга внешних воздействий, ассоциируемых с вмешательством, без их четкого разграничения по степени значимости угроз. 

Вместе с тем, сложившийся институт по контролю за деятельностью лиц под иностранным влиянием указывает на движение в сторону дифференциации связанных с влиянием и вмешательством угроз. Иностранное влияние подвергается контролю и ограничениям, однако ответственность наступает только в случае нарушения установленных границ. Таким образом к вмешательству может быть потенциально отнесено иностранное воздействие, которое выходит за рамки допустимых форм влияния. Например, попытки повлиять на политические процессы.

Даниил Пареньков, эксперт Центра политической конъюнктуры