Статья
10 Октября 2015 10:36

МСУ – второй тур противостояния

Местное самоуправление в России в ближайшие годы представляется потенциальным полем для протекания значительного числа конфликтов. Поскольку чисто политической повестки дня в регионах не существует, и она сводится к внутриклановым конфликтам (как в той же Иркутской области), равно как не имеется межпартийного противостояния, то ведущей осью напряженности будут противоречия по линии муниципалитет-региональная власть.

То, что сейчас произошло в Нижнем Новгороде (поиск компромиссной кандидатуры на пост мэра, устраивающей и губернатора, и муниципальных депутатов), в Иркутске – отмена прямых выборов мэра, добавившая негатива в копилку Сергея Ерощенко, письмо главы Екатеринбурга Евгения Ройзмана в АП и Госдуму с жалобой на областной закон, предстоящее рассмотрение в Конституционном суде запроса депутатов Государственной Думы о лишении местных властей возможности самостоятельно выбирать способ формирования органов МСУ – свидетельствует об этом.

Как сегодня становится очевидным, принятие ФЗ-131«Об общих принципах организации местного самоуправления» и последующее внесение в него поправок не смогло решить всех проблем, вытекающих из факта наличия в стране института МСУ, официально не входящего в систему государственной власти.

Для России характерна тенденция к максимальному расширению властных полномочий, а также к неформальному правоприменению. Губернатор воспринимается населением, а также ощущает себя сам, как фигура, отвечающая за все в вверенном ему регионе. Жители слабо понимают систему разделения полномочий между органами МСУ и государственной властью, и направляют свои претензии в первую очередь к губернатору. Также у них нет запроса на автономность самоуправления, и они не видят проблемы во включении и подчинении МСУ региональной власти.

Противоречие между муниципальным и государственными органами власти было заложено в постсоветской действительности объективно. Нормативная база, доставшаяся в наследство от советских времен, не разъясняла вопросов разграничения собственности, финансов, сфер ответственности. Кроме того, надо учитывать вышеупомянутую ментальность. Принятие соответствующих законов в 90-е и последующие годы всегда носило характер политического противоборства и в итоге компромисса между взаимонесовпадающими требованиями. Мэры лоббировали свои интересы, а губернаторы – свои. Над всем этим нависали положения конституции и требования Совета Европы, согласно которым МСУ не входит в систему государственной власти.

В 90-е годы ожесточенные конфликты были свойственны многим регионам России. Самым типичным из них был «губернатор-мэр областного центра». Мэры старались отстаивать интересы своих городов как основных доноров областного бюджета. Губернаторы, отвечающие за регионы в целом, должны были учитывать необходимость дотировать районы и города с низкой доходной базой. Политически это воплощалось в создание «партий мэров» и «партий губернаторов», как это случилось в Удмуртии, Свердловской области и др. При этом использовались отделения имевшихся общероссийских партий без учета их идеологической окраски. Центр в этих конфликтах предпочитал занимать равноудаленную позицию. Его вмешательство представлялось исключением – например, во Владивостоке, где Кремль дважды поддержал губернатора Наздратенко в его противостоянии с мэром Черепковым, а один раз – напротив, добился восстановления в должности последнего. 

Мэры, будучи относительно независимыми политическими субъектами, могли бросать вызов главам регионов, претендуя на их должности. В Карелии, Новосибирской и Пермской областях сильные главы региональных центров в итоге приходили к власти. В Тверской области губернатором был избран даже мэр глубоко дотационного Бежецка.

В двухтысячные конфликты продолжались. Так, типичной партией мэров стала «Справедливая Россия», под крыло которой собрались главы Самары, Мурманска, Воронежа, Ставрополя. Они уже не угрожали губернаторам, претендуя на их кресло, но искали в «СР» политической защиты для сохранения своей независимости.

Однако к 2010 году окончательно стало ясно, что «партия губернаторов» победила за явным преимуществом. Федеральный центр, усмирив губернаторскую вольницу, не мог не дать своим представителям в регионах, каковыми теперь стали главы субъектов РФ, тех же полномочий в отношении МСУ, какие имелись у него относительно губернаторов. Были задействованы как формальные, так и неформальные механизмы. В силу своего авторитета как лидера, предложенного президентом, губернатор мог просто потребовать ухода неугодного мэра. С этого начал, например, свою деятельность Владимир Груздев, публично заявляя о недоверии тем или иным главам МСУ, которые безропотно оставляли свои должности.

Кроме того, большинство муниципалитетов перешло на систему приглашаемых сити-менеджеров, которые утверждались комиссией, где 50% голосов резервировались за представителями региональной власти. Таким образом, ни одно кадровое назначение не могло пройти мимо администрации субъекта. 

Однако, как выясняется, даже в такой ситуации полной подчиненности МСУ конфликты никуда не исчезают. Теперь речь идет уже не о политических спорах – подчиняться или не подчиняться губернатору. Предметом противостояния становится распоряжение земельными ресурсами, приватизация городских предприятий, регистрация крупнейших налогоплательщиков. Губернаторы постоянно сужают поле ответственности МСУ, переключая на себя их полномочия. Их мотивацию можно понять – население (и президент) спрашивает в первую очередь с них за состояние дел, а многие вопросы находятся в ведении МСУ, и велик соблазн его поправить, указать как лучше.

Ввиду общей ситуации в стране конфликты, как правило, не выплескиваются в публичную сферу, и о них общественность узнает постфактум. Мэры уже не могут прибегать к защите партий, ибо это будет воспринято как недопустимая нелояльность и попытка разжечь политическое противостояние на местном уровне. Да и партии более не обладают необходимым ресурсом. Исключением может являться КПРФ, но ее самый заметный представитель – Анатолий Локоть – в Новосибирске держится подчеркнуто осторожно.

Поэтому единственная реальная возможность для МСУ отстаивать свои права – обращения в суд, а также лоббирование в парламенте с целью принятия необходимых законов. Судя по тому, что Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве на упомянутый запрос дал отзыв,благоприятный для МСУ, можно считать, что не все для него потеряно.

Региональные элиты, равно как федеральный центр, все-таки заинтересованы в прозрачных и ясных правилах игры. Поэтому при слишком уж сильном давлении губернаторов на мэры можно ожидать покровительственной для последних реакции правительства. Напомним, еще в 2007 году прокуратура заставила подкорректировать областной закон о распоряжении земельными ресурсами в Нижегородской области, который пролоббировал губернатор В.Шанцев с целью сосредоточить в своих руках такой важнейший ресурс, и лишить муниципалитеты соответствующих возможностей.

  • вконтакте
  • facebook
  • твиттер

© 2008-2016 НО - Фонд «Центр политической конъюнктуры»
Сетевое издание «Актуальные комментарии». Свидетельство о регистрации средства массовой информации Эл № ФС77-58941 от 5 августа 2014 года. Издается с сентября 2008 года. Информация об использовании материалов доступна в разделе "Об издании".